《联合国海洋法公约》第298条强制管辖权的例外：主权、划界与军事限制

《联合国海洋法公约》（UNCLOS）常被誉为“海洋宪章”，这在很大程度上归功于其第十五部分第二节所确立的强制争端解决制度。根据第286条，任何有关本公约解释或适用的争端，若无法通过合意方式解决，原则上均可单方面提交至依据第287条具有管辖权的法院或法庭。然而，在第三次联合国海洋法会议（UNCLOS III）期间，这一强制性架构之所以能够为主权国家所接受，完全得益于一套经过精心谈判达成的安全阀机制。除第297条规定的自动法定限制外，第298条还赋予各国作出书面声明的权利，使其可就三类敏感的海洋争议排除适用导致有拘束力裁判的强制程序：关于海洋划界以及历史性海湾或所有权的争端；关于军事活动及特定执法活动的争端；以及联合国安全理事会正在依《联合国宪章》履行其所赋职能的争端。

这些任择性例外绝非边缘性的豁免条款，而是处于主权特权与国际法治之间的结构性断层线上。实践中对第298条的援引引发了一系列根本性问题：司法定性问题、对军事行动的客观评估问题、海洋权利与海洋划界的界限问题，以及在国际裁判中不出庭的法律后果问题。常设仲裁法院（PCA）和国际海洋法法庭（ITLOS）近期的判例——尤其是南海仲裁案、帝汶海调解案和刻赤海峡事件——表明，尽管第298条保护核心主权行为免受司法裁决干预，但国际法庭已发展出精细的解释技术，以防止这些例外彻底吞噬强制管辖权。

第298条任择性例外的适用范围是什么？

要理解第298条的结构性功能，必须将其运作机制与第297条规定的强制性限制区分开来。第297条系依法当然适用，旨在保护沿海国的某些主权权利——主要是第246条规定的关于海洋科学研究行使斟酌决定权，以及第61条和第62条规定的对专属经济区内生物资源的主权权利——而第298条则要求向联合国秘书长交存一份明确的书面声明。若未依据第298条第1款作出明确声明，缔约国就其中列举的所有类别争端仍完全受第十五部分第二节的约束，仅须符合第288条的一般管辖权要求。

依据第298条作出的声明可在签署、批准或加入时提出，也可在此后的任何时间提出。一国可援引所界定的三项例外中的任何一项或全部：

• 第298条第1款(a)项：涉及第15条、第74条和第83条规定的海洋划界争端，或涉及历史性海湾或所有权的争端。
• 第298条第1款(b)项：涉及从事非商业服务的政府船舶和飞机的军事活动的争端，以及与根据第297条第2款或第3款被排除在外的主权权利或管辖权相关的执法活动的争端。
• 第298条第1款(c)项：联合国安全理事会正在行使其依《联合国宪章》所赋职能处理的争端，除非安全理事会决定将该事项从其议程中删除。

关键在于，第298条第3款将这些例外建立在互惠这一结构性原则之上。已交存排除性声明的缔约国不得单方面将另一缔约国诉至第287条规定的程序，以审理属于其自身排除类别的争端。反之，任何被申请国均可在对等基础上援引申请国的第298条声明对抗该申请国，无论被申请国本身是否作出过此类声明。这种互惠机制确立了体系平衡，防止各国在地缘政治对手面前策略性地利用第二节，同时又使本国脆弱的海上行动免受其影响。

国家能否通过历史性所有权主张规避《联合国海洋法公约》仲裁？

第一类重要的任择性排除规定载于第298条第1款(a)项(一)目，其保护范围涵盖依据第15条（领海）、第74条（专属经济区）和第83条（大陆架）进行的海洋划界，以及涉及历史性海湾或所有权的争端。从历史上看，主权国家一直将划界和历史性权利视为事关领土完整与国家尊严的事项，因而难以在政治上接受具有约束力的第三方裁判。然而，这一排除规定的确切管辖范围，成为具有里程碑意义的南海仲裁案（菲律宾诉中国）（常设仲裁法院案件编号2013-19）的核心争议焦点。

在该案中，中国曾于2006年根据第298条提交正式声明，排除了第298条第1款(a)、(b)、(c)三项所规定的各类争端。2013年，菲律宾依据附件七提起仲裁，对中国基于九段线内历史性权利提出的海洋主张提出质疑；中国随后发表《立场文件》，主张仲裁庭缺乏管辖权。中方认为，该争端的实质在于海洋划界与历史性所有权，而这两者均受其2006年声明的保护。因此，仲裁庭不得不在法理上权威地区分海洋划界争端与海洋权利及岛礁地位争端。

诉求的定性：划界与权利之分

附件七仲裁庭认定，海洋划界在概念上有别于作为先决问题的海洋权利。划界旨在解决海岸相邻或相向的沿海国之间相互重叠的主权权利主张。在两国对重叠海域进行划界之前，必须首先依照《联合国海洋法公约》第八部分、特别是第121条的规定，确定沿海地物所产生的海域的法律性质和地理范围。仲裁庭指出，判定某一海洋地物究竟是低潮高地、不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，还是可产生专属经济区和大陆架的完全资格岛屿，属于第121条项下的客观评估，且应先于海洋划界进行。

仲裁庭强调，关于某一岛礁是否产生领海或专属经济区的争端，是一项涉及《公约》下岛礁地位与权利资格的独立争端，而非第十五条、第七十四条或第八十三条下的海洋划界争端。因此，只要请求方未要求仲裁庭划定实际界线，第二百九十八条第一款(a)项(i)目的声明便不能使一国免于旨在澄清某一地物法律权利资格的强制程序。

同样，仲裁庭仔细审查了中国关于历史性所有权的主张。仲裁庭严格区分了严格法律意义上的历史性海湾或所有权——即主张对类似于内水或历史性领海的海域享有完全领土主权——与对原本构成另一国专属经济区或公海的区域内生物和非生物资源所主张的历史性权利。仲裁庭认定，中国在九段线内主张的权利属于非主权性质的经济性历史权利，且在中国加入《公约》后已被《公约》的综合性法律制度所取代。由于中国并未将整个南海作为历史性内水主张完全的历史性主权，第二百九十八条第一款(a)项(i)目关于历史性海湾或所有权的例外被认定不适用于菲律宾的各项诉求。

第二百九十八条第一款(a)项(i)目下的强制调解作为后备机制

第二百九十八条第一款(a)项(i)目的声明并不赋予免受国际监督的绝对豁免。若海洋划界争端在《联合国海洋法公约》生效后产生，且在合理期间内未能达成双边协议，则第二百九十八条第一款(a)项(i)目规定，经任何一方请求，该争端必须提交附件五第二节规定的强制调解。尽管调解委员会提出的报告在形式上对当事方不具约束力，但该程序本身无需以当事方同意为前提；一国不得单方面抵制委员会的组成或拒绝善意参与，否则即构成对第十五部分的违反。

该机制首次适用于帝汶海调解案（东帝汶诉澳大利亚）（常设仲裁法院案件编号2016-10）。澳大利亚曾于2002年交存第298条声明，将海洋划界争端排除在第十五部分强制裁判程序之外。2016年，东帝汶依据附件五启动强制调解程序，迫使澳大利亚参与其中。尽管澳大利亚以既有双边条约提出初步管辖权异议，调解委员会仍确认其具有管辖权。由此展开的制度化外交对话最终促成了2018年《澳大利亚与东帝汶民主共和国关于划定帝汶海海洋边界的条约》的签署，表明在无法进行有约束力裁判的情况下，第298条第1款(a)项(i)目所规定的强制调解框架可成为解决棘手划界争端的有效法律桥梁。

军事活动例外在国际裁判中如何运作？

第298条第1款(b)项或许是《联合国海洋法公约》中政治敏感性最强的例外规定，允许缔约国排除有关军事活动的争端，包括从事非商业服务的政府船舶和飞机的军事活动。这一例外的理据显而易见：美国、俄罗斯、中国、英国和法国等主要海洋大国一贯主张，国际水域内的海军行动、国防演习及情报搜集活动必须置于国际司法机构的审查范围之外。

第298条第1款(b)项的核心难点在于，《联合国海洋法公约》文本完全未对“军事活动”作出定义。起草历史表明，第三次联合国海洋法会议期间的谈判刻意回避了规范性定义，以维护各方共识。因此，国际法庭不得不裁定：将某一行为定性为军事活动究竟取决于行为国的单方裁量，还是须由裁判机构本身进行客观评估。

客观定性与主观定性检验标准

在南海仲裁案以及随后的关于扣押乌克兰海军舰艇和军人争端（乌克兰诉俄罗斯联邦）（常设仲裁法院第2019-28号案件，刻赤海峡事件）中，被申请方均主张，将某一行为定性为军事行为，本质上属于实施该行动的主权国家所作的主观政治判断。这一观点认为，如果一国将其海军机动或执法行动界定为军事防御措施，仲裁庭就必须遵从该定性，不得对主权国家的军事权力加以质疑。

国际判例已明确否定了这种主观论。在2015年南海仲裁案管辖权和可受理性裁决中，仲裁庭确认了其依据第二八八条第四款对所涉争端进行客观定性的司法职责：

一项活动究竟属于军事性质还是民用性质，不能仅凭一方的单方面主张来确定。如果一国仅作出主张即足以援引第二九八条第一款(b)项，第十五部分规定的强制争端解决机制将完全形同虚设，各国只需派遣海军人员或声称出于国家安全需要，便可使任何违法海上行为免受司法审查。

在评估菲律宾有关美济礁军事活动的诉求时，常设仲裁法院确立了客观标准：审查了该地物的性质、所建设施的民用与军事功能，以及争议行为是否涉及实际使用或威胁使用武力。仲裁庭认定，中国在美济礁的建设活动已演变为大规模军事设施，据此判定上述特定诉求确实涉及军事活动，因而因中国根据第二九八条第一款(b)项作出的声明而被排除在其管辖范围之外。

区分军事行动与海上执法

由于海岸警卫队、海上警察部队的激增，以及在国家海军协调下行动的所谓“灰色地带”行动（即平民渔船民兵参与行动）的出现，军事活动与执法行动之间的界限日益模糊。根据第298条第1款(b)项，执法活动仅在涉及第297条第2款和第3款所规定的海洋科学研究或渔业方面的主权权利或管辖权时，才被明确排除于第十五部分的管辖范围之外。因此，一般性海上执法——如反海盗行动、海关执法，或在上述特定例外情形之外的航行警务——除非被归类为军事活动，否则仍受强制管辖权的约束。

这一微妙的二元区分在乌克兰与俄罗斯联邦之间的刻赤海峡事件中得到了直接审理。2018年11月，俄罗斯海岸警卫队在俄罗斯海军力量的支援下，拦截、开火射击并扣押了三艘试图经刻赤海峡驶往亚速海的乌克兰海军舰艇（别尔江斯克号、尼科波尔号和亚内卡普号）及其24名船员。俄方主张，该事件构成一起涉及非法越过其主权边界的外国军舰的军事冲突，因而触发了俄罗斯依据第298条第1款(b)项于1997年作出的声明。

在2020年的《初步反对意见裁决》中，由唐纳德·麦克雷主持的附件七仲裁庭认定，对该争端的定性取决于对所有相关情况的客观审查，包括：

1. 所涉行为体的性质及船只的身份；
2. 各方力量的客观行动意图与指令；
3. 行动背景，具体而言即该遭遇是否发生在国际武装冲突的框架之内，抑或构成和平时期的航行执法措施。

仲裁庭强调，海军军舰的存在本身并不必然使和平的航行通过转变为第298条第1款(b)项意义上的军事活动。如果军舰仅行使无害通过权或海峡过境通行权，而未实施敌对进攻性机动，国家与沿海国当局之间的常规互动通常仍属执法性质。然而，一旦动用强制性军事力量以击退沿海国视为侵犯其主权安全的行为，即逾越了该界限。刻赤海峡案仲裁庭最终将俄罗斯依据第298条第1款(b)项提出的初步反对意见并入实体问题审理，并确认在不评估对抗完整事实记录的情况下，无法抽象地判定军事活动与执法活动的区别。

“恩丽卡·莱克西号”先例

在“恩丽卡·莱克西号”事件（意大利诉印度）（常设仲裁法院第2015-28号案）中出现了类似的细微差别。该争端源于两名意大利海军陆战队员枪杀两名印度渔民的事件。这两名陆战队员作为船舶保护分队成员，驻扎于悬挂意大利国旗的商用油轮“恩丽卡·莱克西号”上，事发时该船位于喀拉拉邦海岸附近，被射击的渔民则在印度渔船“圣安东尼号”上。印度除其他事项外主张，意大利海军陆战队员的行为构成了在印度毗连区和专属经济区内未经授权实施的军事行动。

尽管印度未根据第298条第1款(b)项交存声明，仲裁庭仍不得不评估：为防范海盗行为而在私人商船上部署国家军事人员究竟属于军事活动还是执法活动。仲裁庭指出，这些陆战队员系作为国家官员，依据意大利国内法履行官方主权安全职能，因而享有职能豁免。然而，由于双方均未依据第298条正式排除军事争端，仲裁庭继续就管辖权限的主张作出裁决，认定意大利虽违反了第87条规定的印度航行自由，但涉案陆战队员有权豁免于印度的国内刑事管辖。

安全理事会职权与第298条第1款(c)项

第三项任择例外规定于第298条第1款(c)项，允许各国将联合国安全理事会正行使其依《联合国宪章》所赋职权的争端排除于强制解决程序之外，除非安全理事会决定将该事项从其议程中删除，或要求当事各方以本公约规定的方法加以解决。

该条款植根于《联合国宪章》第一百零三条所确立的结构性层级关系，该条规定《宪章》项下的义务优先于与之相冲突的国际协定。根据《宪章》第十二条，当安全理事会对于任何争端或情势正在执行《宪章》所授予的职务时，大会非经安全理事会请求，不得对该项争端提出任何建议。第二九八条第1款(c)项将类似的谦抑性保障机制引入《联合国海洋法公约》，旨在防止平行的司法程序干扰安全理事会依据第七章开展的和平强制行动或依据第六章进行的外交调解。

实践中的辅助性原则与并行管辖权

在实践中，援引第二九八条第1款(c)项例外的情形远少于涉及划界或军事活动的例外。这一现象可通过国际法院关于司法解决与安全理事会程序并存的判例法加以解释。在具有里程碑意义的尼加拉瓜境内和针对尼加拉瓜的军事和准军事活动案（尼加拉瓜诉美利坚合众国）（管辖权和可受理性，1984年）中，国际法院明确裁定，安全理事会根据《联合国宪章》第二十四条承担的维护国际和平与安全的责任是首要的，但并非排他的：

法院指出，安理会依据政治标准采取行动以维持和平，与法院依据司法准则解决同一争端的法律问题，二者之间并不必然存在矛盾。两个机构履行的是互补且各自独立的职能。

因此，仲裁庭或法院在解释第二九八条第1款(c)项时，必须判定安全理事会是否正就提交给该法庭的具体法律争端积极行使其职能，而非仅仅将宽泛的地缘政治局势保留在其总体议程之上。如果安全理事会仅通过了呼吁和平的一般性决议，或因常任理事国行使否决权而陷入僵局，则不能认为该争端当前正由安理会处理，以致完全瘫痪第十五部分的强制管辖权。

第二九八条援引情况的比较分析

第二九八条在国际判例法中的实际适用情况表明，各法庭在处理管辖权障碍时呈现出鲜明的规律，具体综合如下表所示：

援引第298条声明会产生哪些法律后果？

当被诉国有效援引第298条声明时，其法律后果将在国际争端解决机制的程序与实体两个层面产生影响。根据已编纂于第298条第3款的一项国际法基本原则，管辖权的排除仅影响司法执行机制，并不否定相关基础法律义务的实体效力。

实体合法性的不变性

第298条的排除适用纯属程序性事项。它剥夺了第287条所规定的法院或法庭对声明国作出具有约束力裁判的权限。然而，这并未改变、减损或消灭该国依据《联合国海洋法公约》所承担的实体义务。例如，一国若援引第298条第1款(b)项以使其军事船只免受仲裁审查，其在法律上仍受第95条（军舰的豁免权）、第39条（船舶和飞机在过境通行时的义务）以及第300条（诚意和滥用权利）的约束。司法机构的缺位并不能使违法行为合法化；该国仍须为违反国际法的行为承担国际责任，并可能通过国家间外交求偿、区域反措施或政治问责机制而承担法律责任。

可分性与附带诉求策略

第298条声明的存在促使申请国运用可分性原则来构建其申请。申请国不再直接主张海洋划界争端或质疑直接的军事对抗，而是精准剥离出不属于第298条例外情形的公约附带违反行为。这一程序策略在南海仲裁案中被菲律宾运用得淋漓尽致，该案申请国提出了十五项具体诉求，重点涉及：

• 海洋地物依据第121条产生权利的法律资格；
• 填海造地所致环境退化在第192条和第194条下的合法性；
• 第94条项下的航行安全违规行为；
• 依据习惯国际法和《联合国海洋法公约》对领海内传统捕鱼权的干扰。

通过将复杂、多层面的争端拆解为若干独立的法律要素，申请国得以防止被申请国将第298条用作不可穿透的盾牌。只要某项具体诉求不要求法庭划定边界线，也不要求其就海战中的指挥控制决策直接作出裁决，即可对这些被剥离的要素成功确立强制管辖权。

不出庭原则

与援引第298条相伴而生的一个反复出现的现象，是被申请国在裁判机构面前拒绝出庭。在南海仲裁案与“北极日出号”仲裁案中，被申请国（分别为中国与俄罗斯）均拒绝出庭，其理由在于：由于该争端属于其依据第298条声明排除的事项，仲裁庭的行为构成越权，缺乏受理案件的基本权限。

附件七第9条对这一困境提供了明确的解决方案：一方缺席或不对案件进行辩护，不得成为程序的障碍。在作出裁决之前，仲裁庭不仅须查明自身对该争端具有管辖权，还须确认该诉求在事实和法律上确有依据。在实践中，不出庭并不会导致第十五部分程序陷入瘫痪；仲裁庭会对管辖权问题进行全面、独立的审查，并往往将政府的官方立场文件、公开声明及外交照会视为不出庭国的非正式陈述。

不出庭远非有利于抵制程序的国家，反而会使其丧失对事实证人进行交叉询问、提交相反的水文与制图证据，或直接影响法庭对有争议条约用语之解释的机会。此类程序所作出的裁决具有终局性，依第296条对双方均有拘束力，并被系统地载入国际判例之中。

第298条在当代海洋治理中的未来

全球海洋的运作格局正在经历深刻的结构性转变，这对第298条的完整性构成了考验。混合海战的兴起、人工岛礁的军事化、边界仍存争议区域的深海海底采矿争议，以及无人水下航行器（UUV）的部署，都带来了1982年《联合国海洋法公约》起草者难以预见的模糊性。

首先，民事代理力量的使用日益增多——例如海上民兵、隶属军事指挥机构的海岸警卫队，以及为潜艇战开展军民两用海洋水文测量的商业调查船——这使第298条第1款(b)项下军事活动与执法活动之间的二元区分承受压力。随着各法庭继续采用客观分析方法，试图援引第298条的国家将愈发难以掩盖混合性海上胁迫的真实性质。

其次，鉴于北极、东地中海和印太地区的海洋边界仍未划定，《帝汶海》案所启动的附件五强制调解程序提供了一项至关重要的制度性替代方案。通过将具有约束力的裁判与第三方促成的谈判相分离，第298条第1款(a)项(i)目下的调解允许主权国家在达成务实划界安排的同时，维持其在领土主权问题上的原则立场。

归根结底，第298条既非灾难性的结构性漏洞，也非捍卫主权的绝对堡垒。它是一项有意为之且不可或缺的妥协，正是这一妥协使《联合国海洋法公约》得以获得普遍接受。通过对各项诉求保持警惕并作出客观定性，国际法院和法庭已表明：尽管真正的边界争端和主权军事活动仍不受司法裁决干预，但第298条声明不能被转化为规避管辖的工具。第十五部分的架构确立了一项原则：凡涉及海洋权益、环境义务与和平航行自由之处，海上法治便持续发挥主导作用。