استثنائات صلاحیت اجباری بر اساس ماده ۲۹۸ کنوانسیون حقوق دریاها: حاکمیت، تحدید حدود و بازدارندگی نظامی

کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها (UNCLOS) غالباً به‌عنوان قانون اساسی اقیانوس‌ها ستوده می‌شود، و این نه تنها به دلیل اهمیت آن، بلکه به سبب نظام الزام‌آور حل‌وفصل اختلافات است که در بخش ۲ از قسمت پانزدهم آن گنجانده شده است. بر پایه ماده ۲۸۶، هرگونه اختلاف مربوط به تفسیر یا اجرای کنوانسیون که نتوان آن را از طریق توافق طرفین حل کرد، در اصل می‌تواند به‌طور یک‌جانبه به دادگاه یا مرجع داوری دارای صلاحیت بر اساس ماده ۲۸۷ ارجاع داده شود. با این حال، پذیرش این ساختار الزام‌آور برای دولت‌های حاکم در جریان سومین کنفرانس سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها (UNCLOS III) تنها به پشتوانه نظامی از سازوکارهای احتیاطیِ با دقت مذاکره‌شده ممکن شد. در کنار محدودیت‌های قانونی خودکاری که در ماده ۲۹۷ مقرر شده است، ماده ۲۹۸ به دولت‌ها این حق را می‌دهد که با صدور اعلامیه‌های کتبی، خود را از شمول رویه‌های الزام‌آور منتهی به تصمیمات لازم‌الاتباع در سه دسته حساس از اختلافات دریایی مستثنی کنند: اختلافات مربوط به تحدید حدود دریایی و خلیج‌ها یا عناوین تاریخی؛ اختلافات مربوط به فعالیت‌های نظامی و برخی فعالیت‌های انتظامی؛ و اختلافاتی که شورای امنیت سازمان ملل متحد در حال اعمال وظایف محوله به خود بر اساس منشور در قبال آن‌هاست.

این استثنائات اختیاری، نه صرفاً مواردی حاشیه‌ای و فرعی، بلکه دقیقاً در خط گسل ساختاری میان حق حاکمیتی دولت‌ها و حاکمیت قانون بین‌المللی قرار دارند. استناد عملی به ماده ۲۹۸ پرسش‌های بنیادینی را درباره توصیف قضایی، ارزیابی عینی مانورهای نظامی، مرز میان استحقاق دریایی و تحدید حدود، و پیامدهای حقوقی عدم حضور در رسیدگی‌های قضایی بین‌المللی مطرح می‌کند. رویه قضایی اخیر دیوان دائمی داوری (PCA) و دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) — به‌ویژه در پرونده‌های داوری دریای جنوبی چین، سازش دریای تیمور و حادثه تنگه کرچ — نشان می‌دهد که اگرچه ماده ۲۹۸ اقدامات حاکمیتی اساسی را از حکم قضایی مصون می‌دارد، مراجع قضایی بین‌المللی شیوه‌های تفسیری پیچیده‌ای را توسعه داده‌اند تا از بلعیده شدن کامل صلاحیت الزام‌آور توسط این استثنائات جلوگیری کنند.

دامنه شمول استثنائات اختیاری ماده ۲۹۸ چیست؟

برای درک کارکرد ساختاری ماده ۲۹۸، باید سازوکار آن را از محدودیت‌های الزامی مقرر در ماده ۲۹۷ تفکیک کرد. در حالی که ماده ۲۹۷ ipso iure (به‌موجب خودِ حق) برای حمایت از برخی حقوق حاکمیتی دولت ساحلی عمل می‌کند—عمدتاً اعمال اختیارات صلاحدیدی در خصوص پژوهش‌های علمی دریایی بر اساس ماده ۲۴۶ و حقوق حاکمیتی بر منابع زنده در منطقه انحصاری اقتصادی (EEZ) به موجب مواد ۶۱ و ۶۲—ماده ۲۹۸ مستلزم ارائه اعلامیه‌ای کتبی و مثبت است که نزد دبیرکل سازمان ملل متحد تودیع شود. در صورت نبودِ اعلامیه‌ای صریح بر اساس بند ۱ ماده ۲۹۸، دولت عضو همچنان به‌طور کامل مقید به بخش ۲ قسمت پانزدهم در قبال تمامی دسته‌بندی‌های اختلافات مندرج در آن باقی می‌ماند و تنها تابع الزامات کلی صلاحیتی ماده ۲۸۸ خواهد بود.

اعلامیه‌هایی که بر اساس ماده ۲۹۸ صادر می‌شوند، ممکن است در زمان امضا، تصویب یا الحاق، یا در هر زمان پس از آن تنظیم شوند. یک دولت می‌تواند به هر یک یا همه سه استثنای مشخص‌شده زیر استناد کند:

• بند (الف) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸: اختلافات مربوط به تحدید حدود دریایی بر اساس مواد ۱۵، ۷۴ و ۸۳، یا اختلافاتی که شامل خلیج‌ها یا عناوین تاریخی می‌شوند.
• بند (ب) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸: اختلافات مربوط به فعالیت‌های نظامی شناورها و هواگردهای دولتی که در خدمات غیرتجاری به کار گرفته شده‌اند، در کنار فعالیت‌های اجرای قانون مرتبط با حقوق حاکمیتی یا صلاحیت‌هایی که به موجب بند ۲ یا ۳ ماده ۲۹۷ مستثنا شده‌اند.
• بند (ج) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸: اختلافاتی که شورای امنیت سازمان ملل متحد در حال انجام وظایف محول‌شده به خود بر اساس منشور ملل متحد در خصوص آن‌هاست، مگر آنکه شورای امنیت تصمیم بگیرد موضوع را از دستور کار خود خارج کند.

نکته حائز اهمیت آن است که بند ۳ ماده ۲۹۸ این استثناها را بر اصل ساختاری تقابل (عمل متقابل) استوار می‌سازد. دولت عضوی که اعلامیه استثناساز خود را تودیع کرده است، نمی‌تواند به‌طور یک‌جانبه دولت عضو دیگری را برای رسیدگی به اختلافی که در دسته مستثنی‌شده خودش قرار دارد، به یکی از مراجع مذکور در ماده ۲۸۷ بکشاند. در مقابل، هر دولت خوانده‌ای می‌تواند بر مبنای عمل متقابل، اعلامیه ماده ۲۹۸ِ دولت خواهان را علیه همان خواهان مورد استناد قرار دهد، فارغ از اینکه آیا خودِ دولت خوانده چنین اعلامیه‌ای صادر کرده است یا خیر. این پویایی متقابل، تعادلی نظام‌مند ایجاد می‌کند و مانع از آن می‌شود که دولت‌ها بخش ۲ را به‌صورت راهبردی علیه رقبای ژئوپلیتیکی خود به کار گیرند، در حالی که عملیات دریایی آسیب‌پذیر خود را مصون نگه می‌دارند.

آیا یک دولت می‌تواند از طریق ادعاهای عنوان تاریخی از داوری کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) اجتناب کند؟

نخستین دستهٔ مهم از استثنائات اختیاری، که در بند ۱ (الف) (i) مادهٔ ۲۹۸ تدوین شده است، تحدید حدود مرزهای دریایی بر اساس مواد ۱۵ (دریای سرزمینی)، ۷۴ (منطقه انحصاری اقتصادی) و ۸۳ (فالت قاره) و همچنین اختلافات مربوط به خلیج‌ها یا عناوین تاریخی را مشمول حمایت قرار می‌دهد. از منظر تاریخی، تحدید حدود مرزی و حقوق مکتسب تاریخی از سوی دولت‌های حاکم به‌عنوان مسائلی مرتبط با تمامیت ارضی و حیثیت ملی تلقی می‌شد و همین امر، رسیدگی الزام‌آور قضایی توسط شخص ثالث را از نظر سیاسی نامقبول می‌ساخت. با این حال، دامنهٔ دقیق صلاحیتی این استثنا به محور اصلی پروندهٔ شاخص داوری دریای چین جنوبی (فیلیپین علیه چین) (پروندهٔ شمارهٔ 2013-19 دیوان دائمی داوری) تبدیل شد.

در آن اختلاف، چین در سال ۲۰۰۶ اعلامیه‌ای رسمی بر اساس مادهٔ ۲۹۸ تودیع کرده بود که طی آن تمامی دسته‌های اختلافات مندرج در بندهای (الف)، (ب) و (ج) پاراگراف ۱ مادهٔ ۲۹۸ را مستثنا کرد. هنگامی که فیلیپین در سال ۲۰۱۳ بر اساس پیوست هفتم دادخواست داوری ارائه داد و ادعاهای دریایی چین مبتنی بر حقوق تاریخیِ مندرج در خط نُه‌تکه را به چالش کشید، چین سند موضع خود را منتشر کرد و استدلال نمود که هیئت داوری فاقد صلاحیت است. پکن مدعی شد که ماهیت واقعی اختلاف به تحدید حدود دریایی و عناوین تاریخی مربوط می‌شود که هر دو تحت حمایت اعلامیهٔ سال ۲۰۰۶ این کشور قرار دارند. بدین ترتیب، هیئت داوری ناگزیر شد تمایزی رویه‌ای و معتبر میان اختلاف مربوط به تحدید حدود دریایی و اختلاف مربوط به استحقاق دریایی و وضعیت عوارض جزیره‌ای ترسیم کند.

توصیف ادعاها: تحدید حدود در برابر استحقاق

هیئت داوری موضوع پیوست هفتم حکم داد که تحدید حدود دریایی از نظر مفهومی با مسئلهٔ مقدمِ استحقاق دریایی متفاوت است. تحدید حدود فرآیندی برای حل‌وفصل استحقاقات حاکمیتی هم‌پوشان میان دولت‌های ساحلی است که خطوط ساحلی مجاور یا مقابل یکدیگر دارند. پیش از آنکه دو دولت بتوانند منطقهٔ دریایی هم‌پوشان را تحدید کنند، باید ابتدا ماهیت حقوقی و گسترهٔ جغرافیایی مناطق دریاییِ ناشی از عوارض ساحلی بر اساس بخش هشتم کنوانسیون حقوق دریاها، به‌ویژه مادهٔ ۱۲۱، مشخص شود. هیئت داوری خاطرنشان کرد که تعیین این موضوع که آیا یک عارضهٔ دریایی برآمدگی در جزر و مد، صخره‌ای منزویِ ناتوان از تأمین سکونت انسانی یا حیات اقتصادی، یا جزیره‌ای دارای استحقاق کاملِ ایجادکنندهٔ منطقه انحصاری اقتصادی و فالت قاره است، ارزیابی عینی بر اساس مادهٔ ۱۲۱ محسوب می‌شود که مقدم بر تحدید حدود دریایی است.

دیوان تأکید کرد که اختلاف دربارهٔ اینکه آیا یک عارضهٔ جزیره‌ای، دریای سرزمینی یا منطقهٔ انحصاری اقتصادی ایجاد می‌کند، اختلافی مستقل در خصوص وضعیت و استحقاق عوارض بر اساس کنوانسیون است، نه اختلافی مربوط به تحدید حدود دریایی موضوع مواد ۱۵، ۷۴ یا ۸۳. در نتیجه، اعلامیهٔ موضوع بند (i) از جزء (a) از پاراگراف ۱ مادهٔ ۲۹۸ نمی‌تواند دولتی را از دادرسی‌های اجباری که با هدف روشن‌سازی استحقاق حقوقی یک عارضهٔ جغرافیایی صورت می‌گیرد مصون دارد، مشروط بر آنکه خواهان از دیوان نخواهد خط تحدید حدود واقعی را ترسیم کند.

به همین ترتیب، دیوان استدلال چین در خصوص عناوین تاریخی را به دقت بررسی کرد. دیوان تمایزی دقیق میان خلیج‌ها یا عناوین تاریخی به معنای مضیق حقوقی — که مستلزم ادعای حاکمیت سرزمینی کامل بر فضای دریاییِ هم‌تراز با آب‌های داخلی یا دریاهای سرزمینی تاریخی است — و ادعاهای مربوط به حقوق تاریخی بر منابع زنده و غیرزنده در منطقه‌ای قائل شد که در غیر این صورت، منطقهٔ انحصاری اقتصادی یا دریای آزادِ دولت دیگری محسوب می‌شد. دیوان تعیین کرد که حقوق مورد ادعای چین در داخل خط نُه‌خطی، حقوق تاریخیِ فاقد جنبهٔ حاکمیتی و دارای ماهیت اقتصادی بوده است که با الحاق چین، نظام حقوقی جامع کنوانسیون جایگزین آن‌ها شده بود. از آنجا که چین مدعی حاکمیت تاریخی کامل بر کل دریای جنوبی چین به‌عنوان آب‌های داخلی تاریخی نشده بود، مقرر شد که استثنای مندرج در بند (i) از جزء (a) از پاراگراف ۱ مادهٔ ۲۹۸ در خصوص خلیج‌ها یا عناوین تاریخی، نسبت به درخواست‌های فیلیپین قابل اعمال نیست.

سازش اجباری به‌عنوان راهکار جایگزین بر اساس بند (i) از جزء (a) از پاراگراف ۱ مادهٔ ۲۹۸

اعلامیهٔ موضوع بند (i) از جزء (a) از پاراگراف ۱ مادهٔ ۲۹۸ مصونیت مطلقی از نظارت بین‌المللی اعطا نمی‌کند. هرگاه پس از لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) اختلافی در زمینهٔ تحدید حدود دریایی پدید آید و طی مدت معقولی هیچ توافق دوجانبه‌ای حاصل نشود، بند (i) از جزء (a) از پاراگراف ۱ مادهٔ ۲۹۸ مقرر می‌دارد که اختلاف باید بنا به درخواست هر یک از طرف‌ها، به سازش اجباری بر اساس بخش ۲ پیوست پنجم ارجاع شود. اگرچه کمیسیون سازش گزارشی ارائه می‌دهد که رسماً برای طرف‌ها الزام‌آور نیست، خودِ این فرایند مبتنی بر رضایت نیست؛ یک دولت نمی‌تواند بدون نقض بخش پانزدهم، به‌طور یک‌جانبه تشکیل کمیسیون را تحریم کند یا از مشارکت با حسن نیت در آن بپرهیزد.

این سازوکار برای نخستین بار در پرونده سازش دریای تیمور (تیمور شرقی علیه استرالیا) (پرونده شماره ۲۰۱۶-۱۰ دیوان دائمی داوری) به کار گرفته شد. استرالیا در سال ۲۰۰۲ اعلامیه‌ای بر اساس ماده ۲۹۸ تسلیم کرده بود که اختلافات مربوط به تحدید حدود مرزهای دریایی را از رسیدگی اجباری مندرج در بخش پانزدهم مستثنا می‌کرد. در سال ۲۰۱۶، تیمور شرقی فرآیند سازش اجباری را بر اساس پیوست پنجم آغاز کرد و استرالیا را ملزم به مشارکت نمود. با وجود ایرادات مقدماتی صلاحیتی که استرالیا با استناد به معاهدات دوجانبه پیشین مطرح کرد، کمیسیون سازش صلاحیت خود را تأیید نمود. گفت‌وگوی دیپلماتیک ساختاریافته‌ای که از این طریق شکل گرفت، به امضای «معاهده میان استرالیا و جمهوری دموکراتیک تیمور شرقی درباره تعیین مرزهای دریایی آنان در دریای تیمور» در سال ۲۰۱۸ انجامید؛ امری که نشان می‌دهد چارچوب سازش اجباری موضوع بند (الف) زیربند ۱ پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ می‌تواند به‌عنوان پلی حقوقی مؤثر برای حل‌وفصل اختلافات مرزی لاینحلی که رسیدگی الزام‌آور قضایی در آن‌ها ممنوع است، عمل کند.

استثنای فعالیت‌های نظامی چگونه در رسیدگی قضایی بین‌المللی عمل می‌کند؟

بند (ب) زیربند ۱ پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ شاید دارای بحث‌برانگیزترین استثنای سیاسی در کنوانسیون حقوق دریاها باشد، زیرا به دولت‌ها اجازه می‌دهد اختلافات مربوط به فعالیت‌های نظامی، از جمله فعالیت‌های نظامی کشتی‌ها و هواگردهای دولتی که در خدمات غیرتجاری به کار گرفته شده‌اند، را مستثنا کنند. منطق نهفته در این استثنا آشکار است: قدرت‌های بزرگ دریایی، از جمله ایالات متحده، روسیه، چین، بریتانیا و فرانسه، همواره بر این موضع پافشاری کرده‌اند که عملیات‌های نیروی دریایی، مانورهای دفاع ملی و گردآوری اطلاعات در آب‌های بین‌المللی باید خارج از حوزه صلاحیت محاکم قضایی بین‌المللی باقی بماند.

دشواری اصلی بند (ب) زیربند ۱ پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ در فقدان کامل تعریفی از فعالیت‌های نظامی در متن کنوانسیون حقوق دریاها نهفته است. تاریخچه تدوین نشان می‌دهد که مذاکرات در سومین کنفرانس حقوق دریاها عمداً از ارائه یک تعریف تجویزی برای حفظ اجماع پرهیز کرد. در نتیجه، محاکم بین‌المللی ناگزیر بوده‌اند مشخص کنند که آیا توصیف یک اقدام به‌عنوان فعالیت نظامی تابع تشخیص یک‌جانبه دولتِ اقدام‌کننده است یا نیازمند ارزیابی عینی از سوی نهاد رسیدگی‌کننده است.

معیار توصیف عینی در برابر ذهنی

هم در داوری دریای جنوبی چین و هم در پرونده پس از آن یعنی اختلاف مربوط به بازداشت شناورها و نظامیان نیروی دریایی اوکراین (اوکراین علیه فدراسیون روسیه) (پرونده شماره ۲۰۱۹-۲۸ دیوان دائمی داوری، ماجرای تنگه کرچ)، خواندگان بر این موضع پافشاری کردند که طبقه‌بندی یک اقدام به‌عنوان نظامی، اساساً تعیینی سیاسی و ذهنی است که از سوی دولت حاکمِ انجام‌دهنده عملیات صورت می‌گیرد. بر پایه این دیدگاه، اگر دولتی مانورهای دریایی یا اقدامات اجرایی خود را تدابیر دفاع نظامی بنامد، دیوان داوری باید بدون زیر سؤال بردن اقتدار نظامی حاکمیتی، از این توصیف پیروی کند.

رویه قضایی بین‌المللی این دکترین ذهنی را صریحاً رد کرده است. دیوان داوری در رأی صلاحیت و قابلیت استماع پرونده دریای جنوبی چین (۲۰۱۵)، تکلیف قضایی خود را بر اساس بند ۴ ماده ۲۸۸ مبنی بر توصیف عینی اختلاف مطروحه تأیید کرد:

توصیف یک فعالیت به‌عنوان نظامی یا غیرنظامی نمی‌تواند صرفاً با ادعای یکجانبه یکی از طرف‌ها تعیین شود. اگر صرف ادعای یک دولت برای استناد به بند ۱(ب) ماده ۲۹۸ کافی بود، حل‌وفصل الزامی اختلافات بر اساس بخش پانزدهم کاملاً بی‌اثر می‌شد و به دولت‌ها اجازه می‌داد هرگونه رفتار غیرقانونی دریایی را تنها با اعزام پرسنل نیروی دریایی یا طرح الزامات امنیت ملی، از نظارت قضایی مصون نگه دارند.

دیوان دائمی داوری در ارزیابی ادعاهای فیلیپین درباره فعالیت‌های نظامی در آب‌سنگ میشیف، معیاری عینی وضع کرد: ماهیت این عارضه، غیرنظامی یا نظامی بودن کارکردهای تأسیسات ساخته‌شده، و اینکه آیا رفتار مورد اختلاف شامل استفاده واقعی یا تهدید به استفاده از نیروی مسلحانه بوده است یا نه، مورد بررسی قرار گرفت. دیوان با احراز اینکه فعالیت‌های ساخت‌وساز چین در آب‌سنگ میشیف به تأسیسات گسترده نظامی تبدیل شده است، نتیجه گرفت که آن ادعاهای مشخص واقعاً با فعالیت‌های نظامی مرتبط بوده و در نتیجه، به موجب اعلامیه چین بر اساس بند ۱(ب) ماده ۲۹۸، از صلاحیت دیوان خارج هستند.

تمایز میان عملیات نظامی و اجرای قانون دریایی

مرز میان فعالیت‌های نظامی و عملیات اجرای قانون، به‌دلیل گسترش گارد ساحلی، نیروهای انتظامی دریایی و به‌اصطلاح عملیات منطقه خاکستری که در آن شبه‌نظامیان ماهیگیری غیرنظامی تحت هماهنگی نیروی دریایی دولت فعالیت می‌کنند، بیش از پیش مبهم شده است. بر اساس بند ۱(ب) ماده ۲۹۸، فعالیت‌های اجرای قانون تنها در صورتی از صلاحیت بخش پانزدهم مستثنی هستند که با حقوق حاکمه یا صلاحیت مربوط به پژوهش‌های علمی دریایی یا شیلات، آن‌گونه که در بندهای ۲ و ۳ ماده ۲۹۷ تشریح شده است، ارتباط داشته باشند. در نتیجه، اجرای عمومی قانون در دریا — مانند عملیات مقابله با دزدی دریایی، اجرای مقررات گمرکی یا نظارت پلیسی بر ناوبری خارج از استثناهای مشخص‌شده — مشمول صلاحیت اجباری باقی می‌ماند، مگر آنکه به‌عنوان یک فعالیت نظامی طبقه‌بندی شود.

این دوگانگی ظریف، مستقیماً در پرونده حادثه تنگه کرچ میان اوکراین و فدراسیون روسیه مورد رسیدگی قضایی قرار گرفت. در نوامبر ۲۰۱۸، گارد ساحلی روسیه با پشتیبانی دارایی‌های نیروی دریایی این کشور، سه شناور نیروی دریایی اوکراین (بردیانسک، نیکوپول و یانی کاپو) و ۲۴ خدمه آن‌ها را هنگام تلاش برای عبور از تنگه کرچ به سمت دریای آزوف رهگیری کرده، به سوی آن‌ها آتش گشود و آن‌ها را توقیف کرد. روسیه مدعی شد که این حادثه یک درگیری نظامی شامل شناورهای نظامی خارجی بوده که به‌طور غیرقانونی از مرز حاکمیتی آن عبور کرده‌اند و بنابراین، اعلامیه سال ۱۹۹۷ روسیه بر اساس بند ۱(ب) ماده ۲۹۸ را فعال می‌سازد.

دیوان داوری ضمیمه هفتم به ریاست دونالد مک‌ری، در رأی خود درباره ایرادات شکلی در سال ۲۰۲۰ مقرر داشت که طبقه‌بندی اختلاف به بررسی عینی تمامی اوضاع و احوال پیرامونی بستگی دارد، از جمله:

1. ماهیت بازیگران درگیر و هویت شناورها؛
2. قصد عملیاتی عینی و دستورالعمل‌های نیروهای مربوطه؛
3. زمینه عملیاتی، به‌ویژه اینکه آیا این رویارویی در چارچوب یک مخاصمه مسلحانه بین‌المللی رخ داده است یا یک اقدام اجرایی ناوبری در زمان صلح محسوب می‌شود.

دیوان تأکید کرد که حضور ناوهای جنگی دریایی، ذاتاً عبور مسالمت‌آمیز دریانوردی را به یک فعالیت نظامی در معنای بند (ب) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ تبدیل نمی‌کند. اگر شناورهای نظامی صرفاً در حال اعمال حق عبور بی‌ضرر یا ترانزیت از یک تنگه باشند و مانورهای تهاجمی خصمانه انجام ندهند، تعاملات متعارف دولت با مقامات ساحلی معمولاً ماهیتی انتظامی خواهد داشت. با این حال، هرگاه نیروی نظامی قهری برای دفع آنچه دولت ساحلی نقض امنیت حاکمیتی خود می‌داند به کار گرفته شود، این مرز پشت سر گذاشته شده است. دیوان رسیدگی‌کننده به پرونده تنگه کرچ در نهایت ایراد ابتدایی روسیه بر اساس بند (ب) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ را به ماهیت دعوا ضمیمه کرد و تأیید نمود که تمایز میان فعالیت نظامی و اقدام انتظامی را نمی‌توان به صورت انتزاعی و بدون ارزیابی سوابق کامل واقعیِ رویارویی تعیین کرد.

رویه انریکا لکسی

ظرافتی مشابه در پرونده حادثه انریکا لکسی (ایتالیا علیه هند) (پرونده شماره ۲۰۱۵-۲۸ دیوان دائمی داوری) پدیدار شد. این اختلاف از تیراندازی دو تفنگدار دریایی ایتالیایی به سوی دو ماهیگیر هندی در عرشه یک شناور صیادی هندی به نام سنت آنتونی در سواحل کرالا ناشی شد؛ این تفنگداران به عنوان یگان حفاظت شناور در نفتکش تجاری انریکا لکسی با پرچم ایتالیا مستقر بودند. هند از جمله استدلال کرد که اقدام تفنگداران دریایی ایتالیایی مصداق یک عملیات نظامی غیرمجاز در منطقه مجاور و منطقه انحصاری اقتصادی هند بوده است.

اگرچه هند اعلامیه‌ای بر اساس بند (ب) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ تسلیم نکرده بود، دیوان ناگزیر شد ارزیابی کند که آیا استقرار نیروهای نظامی دولتی در کشتی‌های تجاری خصوصی برای مقابله با دزدی دریایی، فعالیت نظامی محسوب می‌شود یا اقدام انتظامی. دیوان خاطرنشان کرد که این تفنگداران دریایی به عنوان مأموران دولتی در حال اجرای یک وظیفه رسمی امنیتی-حاکمیتی بر اساس حقوق داخلی ایتالیا عمل می‌کردند که برای آنان مصونیت عملکردی ایجاد می‌کرد. با این وجود، چون هیچ‌یک از طرفین رسماً اختلافات نظامی را بر اساس ماده ۲۹۸ مستثنی نکرده بود، دیوان به رسیدگی درباره ادعاهای صلاحیت قضایی پرداخت و مقرر داشت که هرچند ایتالیا آزادی دریانوردی هند را بر اساس ماده ۸۷ نقض کرده است، تفنگداران دریایی از مصونیت در برابر صلاحیت کیفری داخلی هند برخوردارند.

صلاحیت شورای امنیت و بند (ج) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸

سومین استثنای اختیاری، مندرج در بند (ج) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸، به دولت‌ها اجازه می‌دهد آن دسته از اختلافاتی را که شورای امنیت سازمان ملل متحد در حال اعمال وظایف محول‌شده به خود بر اساس منشور ملل متحد در قبال آن‌هاست، از حل‌وفصل اجباری مستثنی کنند، مگر آنکه شورای امنیت تصمیم بگیرد موضوع را از دستور کار خود خارج کند یا از طرفین بخواهد آن را از طریق ابزارهای پیش‌بینی‌شده در کنوانسیون حل‌وفصل نمایند.

این مقرره ریشه در سلسله‌مراتب ساختاری دارد که ماده ۱۰۳ منشور سازمان ملل متحد بنیان نهاده است؛ ماده‌ای که مقرر می‌دارد تعهدات ناشی از منشور بر توافق‌نامه‌های بین‌المللی متعارض با آن برتری دارد. بر اساس ماده ۱۲ منشور، تا زمانی که شورای امنیت در خصوص هر اختلاف یا وضعیتی وظایف محوله به خود در منشور را اعمال می‌کند، مجمع عمومی نباید هیچ توصیه‌ای درباره آن اختلاف صادر کند. بند (ج) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ تضمین مشابهی مبتنی بر رعایت تقدم را وارد کنوانسیون حقوق دریاها کرده است تا مانع از آن شود که دادرسی‌های موازی قضایی، روند اجرای صلح بر پایه فصل هفتم یا میانجیگری دیپلماتیک بر پایه فصل ششم را که شورای امنیت عهده‌دار آن است، مختل سازد.

اصل فرعی بودن و صلاحیت موازی در عمل

در عمل، استناد به استثنای مندرج در بند (ج) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ بسیار کمتر از استثنائات مربوط به تحدید حدود یا فعالیت‌های نظامی صورت گرفته است. دلیل این امر، رویه قضایی دیوان بین‌المللی دادگستری در خصوص هم‌زیستی حل‌وفصل قضایی و رسیدگی‌های شورای امنیت است. دیوان در پرونده شاخص فعالیت‌های نظامی و شبه‌نظامی در نیکاراگوئه و علیه آن (نیکاراگوئه علیه ایالات متحده آمریکا) (صلاحیت و قابلیت استماع، ۱۹۸۴) قاطعانه رأی داد که مسئولیت شورای امنیت در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بر اساس ماده ۲۴ منشور سازمان ملل متحد، اصلی اما انحصاری نیست:

دیوان خاطرنشان کرد که میان اقدام شورای برای حفظ صلح بر اساس معیارهای سیاسی و رسیدگی دیوان به جنبه‌های حقوقی همان اختلاف بر مبنای هنجارهای قضایی، لزوماً تعارضی وجود ندارد. هر دو نهاد وظایفی مکمل و مستقل انجام می‌دهند.

در نتیجه، هیئت داوری یا دادگاهی که بند (ج) از پاراگراف ۱ ماده ۲۹۸ را تفسیر می‌کند، باید مشخص سازد که آیا شورای امنیت فعالانه وظایف خود را در خصوص اختلاف حقوقی مشخصِ ارجاع‌شده به آن مرجع اعمال می‌کند، یا صرفاً یک وضعیت کلی ژئوپلیتیکی را در دستور کار عمومی خود نگه داشته است. اگر شورای امنیت تنها قطعنامه‌هایی کلی در فراخوان برای صلح صادر کرده باشد یا به دلیل اعمال حق وتوی یکی از اعضای دائم دچار بن‌بست شده باشد، نمی‌توان گفت که اختلاف در حال حاضر به گونه‌ای توسط شورا رسیدگی می‌شود که صلاحیت اجباری بخش پانزدهم را کاملاً فلج سازد.

تحلیل تطبیقی موارد استناد به ماده ۲۹۸

کاربرد عملی ماده ۲۹۸ در رویه قضایی بین‌المللی، الگوهای روشنی را آشکار می‌سازد که نشان می‌دهد مراجع رسیدگی‌کننده چگونه موانع صلاحیتی را مدیریت می‌کنند؛ این الگوها در جدول تطبیقی زیر خلاصه شده‌اند:

پیامدهای حقوقی استناد به اعلامیه موضوع ماده ۲۹۸ چیست؟

هنگامی که یک دولت خوانده به‌طور مؤثر به اعلامیه موضوع ماده ۲۹۸ استناد می‌کند، پیامدهای حقوقی آن هم در سطح شکلی و هم در سطح ماهویِ ساختار حل‌وفصل اختلافات بین‌المللی بازتاب می‌یابد. این یک اصل بنیادین حقوق بین‌الملل است که در بند ۳ ماده ۲۹۸ تدوین شده و بر اساس آن، سلب صلاحیت تنها سازوکار اجرای قضایی را تحت تأثیر قرار می‌دهد و اعتبار ماهوی تعهدات حقوقی زمینه‌ای را نفی نمی‌کند.

تغییرناپذیری مشروعیت ماهوی

انصراف از پذیرش صلاحیت بر پایه ماده ۲۹۸ صرفاً جنبه شکلی دارد. این امر صلاحیت دادگاه یا دیوان داوری موضوع ماده ۲۸۷ را برای صدور رأی لازم‌الاجرا علیه دولت اعلام‌کننده سلب می‌کند. با این حال، تکالیف ماهوی آن دولت بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) را تغییر نمی‌دهد، کاهش نمی‌دهد یا از بین نمی‌برد. برای نمونه، دولتی که برای مصون‌داشتن ناوگان نظامی خود از بررسی داوری به بند ۱(ب) ماده ۲۹۸ استناد می‌کند، همچنان از نظر حقوقی مقید به ماده ۹۵ (مصونیت کشتی‌های جنگی)، ماده ۳۹ (تکالیف کشتی‌ها و هواگردها در حین عبور ترانزیت) و ماده ۳۰۰ (حسن نیت و منع سوءاستفاده از حق) است. فقدان یک مرجع قضایی، اقدامات غیرقانونی را قانونی نمی‌سازد؛ دولت همچنان در قبال نقض حقوق بین‌الملل مسئولیت بین‌المللی دارد و ممکن است از طریق دعاوی دیپلماتیک میان دولت‌ها، اقدامات متقابل منطقه‌ای یا سازوکارهای پاسخگویی سیاسی، مشمول مسئولیت حقوقی شود.

تفکیک‌پذیری و راهبرد دعوای تبعی

وجود اعلامیه موضوع ماده ۲۹۸، دولت‌های خواهان را ترغیب می‌کند تا درخواست‌های خود را بر مبنای دکترین تفکیک‌پذیری تنظیم کنند. خواهان‌ها به جای طرح صریح یک اختلاف مرزی دریایی یا به چالش‌کشیدن مستقیم یک رویارویی نظامی، نقض‌های جانبی کنوانسیون را که خارج از شمول استثنائات ماده ۲۹۸ قرار می‌گیرند، با دقت استخراج می‌کنند. این راهبرد شکلی توسط فیلیپین در پرونده داوری دریای جنوبی چین به کمال رسید؛ جایی که خواهان پانزده خواسته مجزا را با تمرکز بر موارد زیر مطرح کرد:

• اهلیت حقوقی عوارض دریایی برای ایجاد حق بر اساس ماده ۱۲۱؛
• قانونی‌بودن تخریب زیست‌محیطی ناشی از خشکی‌سازی بر اساس مواد ۱۹۲ و ۱۹۴؛
• نقض ایمنی دریانوردی بر اساس ماده ۹۴؛
• مداخله در حقوق سنتی ماهیگیری در دریای سرزمینی بر اساس حقوق بین‌الملل عرفی و کنوانسیون حقوق دریاها.

دولت‌های متقاضی با تفکیک اختلافات پیچیده و چندوجهی به اجزای حقوقی متمایز، مانع از آن می‌شوند که طرف‌های خوانده از ماده ۲۹۸ به‌عنوان سپری نفوذناپذیر بهره ببرند. تا زمانی که یک دعوای مشخص، مرجع رسیدگی‌کننده را ملزم به تعیین خط تحدید حدود یا صدور رأی مستقیم درباره تصمیمات فرماندهی و کنترل در جنگ دریایی نکند، صلاحیت اجباری می‌تواند با موفقیت بر این عناصر تفکیک‌شده مستقر شود.

دکترین عدم حضور

یکی از پدیده‌های مکرر مرتبط با استناد به ماده ۲۹۸، عدم حضور دولت خوانده در برابر نهاد قضایی رسیدگی‌کننده است. هم در داوری دریای جنوبی چین و هم در داوری آرکتیک سانرایز، طرف‌های خوانده (به‌ترتیب چین و روسیه) از حضور خودداری کردند و استدلال نمودند که چون اختلاف در زمره استثناهای اعلام‌شده ذیل ماده ۲۹۸ قرار دارد، هیئت‌های داوری خارج از حدود صلاحیت عمل کرده و فاقد صلاحیت پایه برای رسیدگی به دعوا بوده‌اند.

ماده ۹ پیوست هفتم راهکاری صریح برای این معضل ارائه می‌دهد: عدم حضور یک طرف یا خودداری آن از دفاع از پرونده‌اش، مانعی برای ادامه رسیدگی محسوب نمی‌شود. هیئت داوری پیش از صدور رأی باید احراز کند که نه‌تنها بر اختلاف صلاحیت دارد، بلکه ادعای مطروحه نیز از حیث واقعیت و حقوق مبنایی محکم دارد. در عمل، عدم حضور موجب فلج شدن رسیدگی‌های بخش پانزدهم نمی‌شود؛ هیئت‌های داوری بررسی‌های مستقل و جامعی درباره صلاحیت انجام می‌دهند و غالباً مواضع رسمی دولت‌ها، بیانیه‌های عمومی و یادداشت‌های دیپلماتیک را به‌مثابه لوایح غیررسمی دولتِ حاضر نشده تلقی می‌کنند.

عدم حضور نه‌تنها سودی برای دولت تحریم‌کننده ندارد، بلکه فرصت بازجویی متقابل از شهود واقعه، ارائه مدارک متناقض آب‌نگاری و نقشه‌برداری، یا شکل‌دهی مستقیم به تفسیر هیئت داوری از اصطلاحات مورد مناقشه معاهده را از میان می‌برد. آرای صادرشده در این رسیدگی‌ها قطعی هستند، به‌موجب ماده ۲۹۶ برای هر دو طرف لازم‌الاجرا بوده و به‌طور نظام‌مند در رویه قضایی بین‌المللی ثبت می‌شوند.

آینده ماده ۲۹۸ در حکمرانی معاصر اقیانوس‌ها

عرصه عملیاتی اقیانوس‌های جهان دستخوش تحولات ساختاری عمیقی است که انسجام ماده ۲۹۸ را به بوته آزمایش می‌گذارد. ظهور جنگ ترکیبی دریایی، نظامی‌سازی عوارض جزایر مصنوعی، مناقشات مربوط به استخراج منابع از بستر عمیق دریا در مناطقی که حدود آن‌ها همچنان مورد اختلاف است، و به‌کارگیری وسایل زیرآبی بدون سرنشین (UUVs) ابهاماتی را پدید آورده‌اند که تدوین‌کنندگان کنوانسیون حقوق دریاها در سال ۱۹۸۲ به‌سختی می‌توانستند آن‌ها را پیش‌بینی کنند.

نخست، استفاده فزاینده از نیروهای نیابتی غیرنظامی — مانند شبه‌نظامیان دریایی، گاردهای ساحلی تابع فرماندهی‌های نظامی و کشتی‌های تحقیقاتی تجاری که نقشه‌برداری‌های هیدروگرافیک با کاربرد دوگانه برای جنگ زیردریایی انجام می‌دهند — تمایز دوگانه میان فعالیت‌های نظامی و اجرای قانون را بر اساس بند ۱(ب) ماده ۲۹۸ تحت فشار قرار می‌دهد. با ادامه رویه مراجع قضایی در به‌کارگیری تحلیلی عینی، دولت‌هایی که تلاش می‌کنند به ماده ۲۹۸ استناد کنند، پنهان کردن ماهیت واقعی اجبار ترکیبی دریایی را روزبه‌روز دشوارتر خواهند یافت.

دوم، از آنجا که مرزهای دریایی در سراسر قطب شمال، شرق مدیترانه و هند-آرام همچنان حل‌نشده باقی مانده‌اند، فرایند آشتی اجباری مندرج در پیوست پنجم که با پرونده دریای تیمور آغاز شد، جایگزین نهادی حیاتی ارائه می‌کند. آشتی موضوع بند ۱(الف)(i) ماده ۲۹۸، با تفکیک رسیدگی الزام‌آور قضایی از مذاکرات تسهیل‌شده توسط شخص ثالث، به دولت‌های حاکم اجازه می‌دهد ضمن دستیابی به توافقات عمل‌گرایانه تحدید حدود، مواضع اصولی خود درباره حاکمیت سرزمینی را حفظ کنند.

در نهایت، ماده ۲۹۸ نه یک خلأ ساختاری فاجعه‌بار است و نه دژی نفوذناپذیر برای حاکمیت. این ماده مصالحه‌ای عامدانه و ضروری است که پذیرش جهانی کنوانسیون حقوق دریاها را ممکن ساخت. دادگاه‌ها و مراجع قضایی بین‌المللی از طریق توصیف دقیق و عینی دعاوی نشان داده‌اند که اگرچه اختلافات مرزی واقعی و فعالیت‌های نظامی حاکمیتی از حکم قضایی مصون می‌مانند، اعلامیه‌های موضوع ماده ۲۹۸ نمی‌توانند به ابزاری برای فرار از صلاحیت تبدیل شوند. ساختار بخش پانزدهم تضمین می‌کند که هر جا حقوق دریایی، تعهدات زیست‌محیطی و آزادی‌های مسالمت‌آمیز دریانوردی در میان باشد، حاکمیت قانون در دریا همچنان فرمانروا خواهد بود.