استثناءات الولاية الإلزامية بموجب المادة 298 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار: السيادة والتحديد والقيود العسكرية

كثيرًا ما يُوصف اتفاق الأمم المتحدة لقانون البحار بأنه دستور للمحيطات، ولا سيما بسبب نظامه الإلزامي لتسوية المنازعات المُجسَّد في الجزء الخامس عشر، القسم 2. فبموجب المادة 286، يجوز من حيث المبدأ عرض أي نزاع يتعلق بتفسير الاتفاق أو تطبيقه ولا يمكن تسويته بالوسائل التوافقية، بشكل أحادي على محكمة أو هيئة تحكيم تتمتع بالاختصاص بموجب المادة 287. غير أن هذه البنية الإلزامية لم تكن مقبولة لدى الدول ذات السيادة خلال مؤتمر الأمم المتحدة الثالث لقانون البحار إلا بفضل نظام صمامات أمان جرى التفاوض عليه بعناية. وإلى جانب القيود القانونية التلقائية المنصوص عليها في المادة 297، تمنح المادة 298 الدول صلاحية تقديم إعلانات خطية تستثني نفسها من الإجراءات الإلزامية التي تفضي إلى قرارات مُلزِمة فيما يخص ثلاث فئات حساسة من الخلافات البحرية: النزاعات المتعلقة بتحديد الحدود البحرية والخلجان أو الألقاب التاريخية؛ والنزاعات المتعلقة بالأنشطة العسكرية وبعض أنشطة إنفاذ القانون؛ والنزاعات التي يمارس مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بشأنها الوظائف المسندة إليه بميثاق الأمم المتحدة.

وبعيدًا عن كونها استثناءات هامشية، تقع هذه الاستثناءات الاختيارية عند خط الصد الهيكلي بين الامتياز السيادي وسيادة القانون الدولي. ويثير التطبيق العملي للمادة 298 تساؤلات جوهرية تتعلق بالتوصيف القضائي، والتقييم الموضوعي للمناورات العسكرية، والحد الفاصل بين الاستحقاق البحري وتحديد الحدود، والآثار القانونية لعدم المثول أمام القضاء الدولي. وتُظهر الاجتهادات القضائية الحديثة الصادرة عن محكمة التحكيم الدائمة والمحكمة الدولية لقانون البحار — لا سيما في قضية التحكيم الخاصة ببحر الصين الجنوبي، والتوفيق في بحر تيمور، وحادثة مضيق كيرتش — أنه في حين تحمي المادة 298 الأعمال السيادية الجوهرية من الأحكام القضائية، فقد طوّرت المحاكم الدولية تقنيات تفسيرية متقدمة لمنع هذه الاستثناءات من ابتلاع الاختصاص الإلزامي برمّته.

ما هو نطاق الاستثناءات الاختيارية الواردة في المادة 298؟

لفهم الوظيفة الهيكلية للمادة 298، يجب التمييز بين آلية عملها والقيود الإلزامية المنصوص عليها في المادة 297. فبينما تعمل المادة 297 بحكم القانون على حماية بعض الحقوق السيادية للدولة الساحلية — ولا سيما ممارسة السلطة التقديرية فيما يتعلق بالبحث العلمي البحري بموجب المادة 246، والحقوق السيادية على الموارد الحية في المنطقة الاقتصادية الخالصة بموجب المادتين 61 و62 — تتطلب المادة 298 تقديم إعلان كتابي صريح يُودع لدى الأمين العام للأمم المتحدة. وفي غياب إعلان صريح بموجب المادة 298(1)، تظل الدولة الطرف ملزمة التزاماً كاملاً بأحكام القسم 2 من الجزء الخامس عشر فيما يتعلق بجميع فئات النزاعات المدرجة فيه، ولا تخضع إلا للشروط العامة للاختصاص المنصوص عليها في المادة 288.

يجوز إصدار الإعلانات المقدمة بموجب المادة 298 وقت التوقيع أو التصديق أو الانضمام، أو في أي وقت لاحق. ويمكن للدولة أن تحتج بأي من الاستثناءات الثلاثة المحددة أو بها جميعاً:

• المادة 298(1)(أ): النزاعات المتعلقة بتعيين الحدود البحرية بموجب المواد 15 و74 و83، أو تلك التي تشمل الخلجان أو السندات التاريخية.
• المادة 298(1)(ب): النزاعات المتعلقة بالأنشطة العسكرية للسفن والطائرات الحكومية العاملة في خدمة غير تجارية، إلى جانب أنشطة إنفاذ القانون المتصلة بالحقوق السيادية أو الاختصاص المستثنى بموجب المادة 297(2) أو (3).
• المادة 298(1)(ج): النزاعات التي يمارس مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بشأنها الوظائف المسندة إليه بمقتضى ميثاق الأمم المتحدة، ما لم يقرر المجلس شطب المسألة من جدول أعماله.

والأهم من ذلك أن المادة 298(3) تؤسس هذه الاستثناءات على المبدأ الهيكلي للتبادل. فلا يجوز لدولة طرف أودعت إعلاناً بالاستثناء أن تجرّ دولة طرف أخرى من جانب واحد أمام إحدى الجهات القضائية المنصوص عليها في المادة 287 للفصل في نزاع يندرج ضمن فئة الاستثناء الخاصة بها. وعلى العكس، يجوز لأي دولة مدعى عليها أن تحتج بإعلان الدولة المدعية الصادر بموجب المادة 298 ضد تلك الدولة على أساس التبادل، بصرف النظر عما إذا كانت الدولة المدعى عليها قد أصدرت هي نفسها مثل هذا الإعلان أم لا. وتُرسخ هذه الديناميكية التبادلية توازناً منظومياً يحول دون استغلال الدول للقسم 2 بشكل استراتيجي ضد منافسيها الجيوسياسيين في الوقت الذي تحصّن فيه عملياتها البحرية المعرضة للخطر.

هل يمكن لدولة تجنب التحكيم بموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار عبر المطالبات بالسندات التاريخية؟

تحمي الفئة الرئيسية الأولى من الاستثناءات الاختيارية، المدونة في المادة 298(1)(أ)('i')، تعيين الحدود البحرية بموجب المواد 15 (البحر الإقليمي)، و74 (المنطقة الاقتصادية الخالصة)، و83 (الجرف القاري)، إلى جانب النزاعات المتعلقة بالخلجان أو الألقاب التاريخية. وتاريخياً، كانت الدول ذات السيادة تنظر إلى تعيين الحدود والاستحقاقات التاريخية على أنها مسائل تمس السلامة الإقليمية والهيبة الوطنية، مما يجعل اللجوء إلى الفصل الملزم من طرف ثالث أمراً غير مقبول سياسياً. بيد أن النطاق الدقيق للاختصاص القضائي لهذا الاستثناء أصبح محوراً رئيسياً في تحكيم بحر الصين الجنوبي (الفلبين ضد الصين) التاريخي (قضية محكمة التحكيم الدائمة رقم 2013-19).

وفي ذلك النزاع، كانت الصين قد أودعت إعلاناً رسمياً بموجب المادة 298 في عام 2006، تستثني بموجبه جميع فئات النزاعات المحددة في المادة 298(1)(أ) و(ب) و(ج). وعندما بدأت الفلبين إجراءات التحكيم بموجب المرفق السابع في عام 2013، طاعنةً في المطالبات البحرية للصين المستندة إلى الحقوق التاريخية المتضمنة في خط النقاط التسع، نشرت الصين ورقة موقف تدفع فيها بأن هيئة التحكيم تفتقر إلى الاختصاص. وقد زعمت بكين أن جوهر النزاع الحقيقي يتعلق بتعيين الحدود البحرية والألقاب التاريخية، وكلاهما مشمول بالحماية بموجب إعلانها لعام 2006. ولذلك اضطرت هيئة التحكيم إلى صياغة تمييز فقهي موثوق بين النزاع المتعلق بتعيين الحدود البحرية والنزاع المتعلق بالاستحقاق البحري ووضع المعالم الجزرية.

توصيف المطالبات: تعيين الحدود مقابل الاستحقاق

قررت هيئة التحكيم المنشأة بموجب المرفق السابع أن تعيين الحدود البحرية يختلف مفهوماً عن المسألة السابقة المتمثلة في الاستحقاق البحري. فتعيين الحدود هو عملية لحل التداخل في الاستحقاقات السيادية بين الدول الساحلية المتجاورة أو المتقابلة سواحلها. وقبل أن تتمكن دولتان من تعيين منطقة بحرية متداخلة، يجب أولاً التحقق من الطبيعة القانونية والنطاق الجغرافي للمناطق البحرية التي تولدها المعالم الساحلية وفقاً للجزء الثامن من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، وتحديداً المادة 121. وأشارت الهيئة إلى أن تحديد ما إذا كان المعلم البحري مرتفعاً منخفضاً يظهر عند الجزر، أو صخرة معزولة غير قادرة على إعالة سكن بشري أو حياة اقتصادية خاصة بها، أو جزيرة كاملة الاستحقاق تولد منطقة اقتصادية خالصة وجرفاً قارياً، يمثل تقييماً موضوعياً بموجب المادة 121 يسبق تعيين الحدود البحرية.

أكدت المحكمة أن النزاع المتعلق بما إذا كان أحد المعالم الجزرية يُولّد بحراً إقليمياً أو منطقة اقتصادية خالصة هو نزاع مستقل بشأن وضع المعالم وما تستحقه بموجب الاتفاقية، وليس نزاعاً يتعلق بتعيين الحدود البحرية وفقاً للمواد 15 أو 74 أو 83. وبناءً على ذلك، لا يمكن لإعلان صادر بموجب المادة 298(1)(أ)(1) أن يُحصّن دولةً من الإجراءات الإلزامية الساعية إلى توضيح الاستحقاق القانوني لمعلم جغرافي، بشرط ألا يطلب المدعي من المحكمة رسم خط تعيين فعلي.

وبالمثل، دققت المحكمة في حجة الصين المتعلقة بالألقاب التاريخية. وأجرت المحكمة تمييزاً دقيقاً بين الخلجان أو الألقاب التاريخية بالمعنى القانوني الدقيق - التي تنطوي على المطالبة بسيادة إقليمية كاملة على فضاء بحري يُشبَّه بالمياه الداخلية أو البحار الإقليمية التاريخية - وبين المطالبات بالحقوق التاريخية في الموارد الحية وغير الحية داخل منطقة تشكّل بخلاف ذلك المنطقة الاقتصادية الخالصة أو أعالي البحار التابعة لدولة أخرى. وقررت أن الحقوق التي أكدت عليها الصين داخل الخط ذي الشُرَط التسع هي حقوق تاريخية غير سيادية ذات طبيعة اقتصادية، وقد حلّ محلها النظام القانوني الشامل للاتفاقية عند انضمام الصين إليها. ولأن الصين لم تؤكد سيادة تاريخية كاملة على بحر الصين الجنوبي بأكمله بوصفه مياهاً داخلية تاريخية، اعتُبر أن الاستثناء الوارد في المادة 298(1)(أ)(1) بشأن الخلجان أو الألقاب التاريخية غير قابل للتطبيق على الطلبات المقدمة من الفلبين.

التوفيق الإلزامي كبديل أخير بموجب المادة 298(1)(أ)(1)

لا يمنح الإعلان الصادر بموجب المادة 298(1)(أ)(1) حصانة مطلقة من الرقابة الدولية. ففي حال نشوء نزاع حول تعيين الحدود البحرية بعد دخول اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار حيز النفاذ، دون التوصل إلى اتفاق ثنائي خلال فترة زمنية معقولة، تفرض المادة 298(1)(أ)(1) وجوب إحالة النزاع، بناءً على طلب أي طرف، إلى التوفيق الإلزامي وفقاً للقسم 2 من المرفق الخامس. وعلى الرغم من أن لجنة التوفيق تصدر تقريراً غير ملزم رسمياً للأطراف، فإن الإجراء ذاته لا يستند إلى الموافقة؛ فلا يجوز لأي دولة مقاطعة تشكيل اللجنة من جانب واحد أو الامتناع عن المشاركة بحسن نية دون أن تُخلّ بأحكام الجزء الخامس عشر.

استُخدمت هذه الآلية للمرة الأولى في قضية التوفيق بشأن بحر تيمور (تيمور الشرقية ضد أستراليا) (قضية محكمة التحكيم الدائمة رقم 2016-10). وكانت أستراليا قد أودعت في عام 2002 إعلاناً بموجب المادة 298 يستثني النزاعات المتعلقة بتعيين الحدود البحرية من الفصل الإلزامي المنصوص عليه في الجزء الخامس عشر. وفي عام 2016، بدأت تيمور الشرقية إجراءات التوفيق الإلزامي وفقاً للمرفق الخامس، مما ألزم أستراليا بالمشاركة فيها. وعلى الرغم من الاعتراضات الأولية المتعلقة بالاختصاص التي أثارتها أستراليا استناداً إلى المعاهدات الثنائية القائمة مسبقاً، أكدت لجنة التوفيق اختصاصها. وقد تُوِّج هذا الحوار الدبلوماسي المنظَّم بتوقيع معاهدة عام 2018 بين أستراليا وجمهورية تيمور الشرقية الديمقراطية لتعيين حدودهما البحرية في بحر تيمور، مما يبرهن على أن إطار التوفيق الإلزامي الوارد في المادة 298(1)(أ)('ط') يمكن أن يشكّل جسراً قانونياً فعالاً لحل النزاعات الحدودية المستعصية التي يُحظر فيها الفصل القضائي الملزم.

كيف يعمل استثناء الأنشطة العسكرية في التقاضي الدولي؟

تتضمن المادة 298(1)(ب) ما يُعدّ ربما أكثر الاستثناءات حساسيةً من الناحية السياسية في اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، إذ تتيح للدول استبعاد النزاعات المتعلقة بالأنشطة العسكرية، بما فيها الأنشطة العسكرية التي تضطلع بها السفن والطائرات الحكومية المستخدمة في خدمة غير تجارية. والمبرر الكامن وراء هذا الاستثناء واضح: فالقوى البحرية الكبرى، ومنها الولايات المتحدة وروسيا والصين والمملكة المتحدة وفرنسا، دأبت على التمسك بأن العمليات البحرية ومناورات الدفاع الوطني وجمع المعلومات الاستخباراتية في المياه الدولية يجب أن تبقى خارج نطاق اختصاص المحاكم القضائية الدولية.

وتكمن الصعوبة الجوهرية في المادة 298(1)(ب) في الغياب التام لأي تعريف للأنشطة العسكرية في نص اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار. ويُظهر التاريخ التفاوضي أن المباحثات خلال مؤتمر الأمم المتحدة الثالث لقانون البحار تجنّبت عمداً وضع تعريف إلزامي حفاظاً على توافق الآراء. ونتيجة لذلك، اضطرت المحاكم الدولية إلى البتّ فيما إذا كان وصف أي عمل بأنه نشاط عسكري يخضع للتقدير الانفرادي للدولة التي تقوم به، أم أنه يقتضي تقييماً موضوعياً من الجهة القضائية ذاتها.

معيار الوصف الموضوعي مقابل الوصف الذاتي

في كل من قضية التحكيم بشأن بحر الصين الجنوبي والنزاع المتعلق باحتجاز السفن البحرية والأفراد العسكريين الأوكرانيين (أوكرانيا ضد الاتحاد الروسي) اللاحقة لها (قضية محكمة التحكيم الدائمة رقم 2019-28، حادثة مضيق كيرتش)، تمسّك المدّعى عليهم بأن تصنيف أي عمل بوصفه عسكرياً هو في جوهره قرار سياسي ذاتي تتخذه الدولة ذات السيادة التي تنفّذ العملية. ويفترض هذا الرأي أنه إذا وصفت دولة ما مناوراتها البحرية أو إجراءات إنفاذ القانون التي تتخذها بأنها تدابير دفاع عسكري، وجب على هيئة التحكيم القبول بهذا التوصيف دون التشكيك في السلطة العسكرية السيادية.

وقد رفضت الاجتهادات القضائية الدولية هذه النظرية الذاتية رفضاً قاطعاً. ففي الحكم الصادر بشأن الاختصاص والمقبولية في قضية بحر الصين الجنوبي (2015)، أكّدت هيئة التحكيم واجبها القضائي بموجب المادة 288(4) في توصيف النزاع المعروض عليها توصيفاً موضوعياً:

لا يمكن تحديد ما إذا كان نشاط ما عسكرياً أم مدنياً استناداً إلى تأكيد أحادي الجانب من أحد الأطراف وحده. فلو كان مجرد تأكيد دولة ما كافياً للاحتجاج بالمادة 298(1)(ب)، لأصبح تسوية النزاعات الإلزامية بموجب الجزء الخامس عشر وهمية تماماً، إذ سيتيح ذلك للدول حماية أي سلوك بحري غير مشروع من المراجعة القضائية بمجرد إرسال أفراد بحريين أو التذرّع بضرورات الأمن القومي.

وعند تقييم مطالبات الفلبين المتعلقة بالأنشطة العسكرية في شعاب ميسشيف، وضعت محكمة التحكيم الدائمة معياراً موضوعياً: فقد قيّمت طبيعة المعلم الجغرافي، والوظائف المدنية مقابل العسكرية للمنشآت المشيّدة، وما إذا كان السلوك المتنازع عليه ينطوي على استخدام فعلي للقوة المسلحة أو التهديد بها. وبعد أن تبيّن لها أن أنشطة البناء الصينية في شعاب ميسشيف تطورت لتصبح منشآت عسكرية واسعة النطاق، قرّرت هيئة التحكيم أن تلك المطالبات المحددة تتعلق بالفعل بأنشطة عسكرية، ومن ثم فهي مستبعدة من نطاق اختصاصها بمقتضى إعلان الصين الصادر بموجب المادة 298(1)(ب).

التمييز بين العمليات العسكرية وإنفاذ القانون البحري

أصبح الحد الفاصل بين الأنشطة العسكرية وعمليات إنفاذ القانون ضبابياً على نحو متزايد بسبب انتشار خفر السواحل وقوات الشرطة البحرية، وما يُسمى بعمليات المنطقة الرمادية التي تعمل فيها ميليشيات الصيد المدنية بتنسيق من القوات البحرية التابعة للدولة. وبموجب المادة 298(1)(ب)، تُستثنى أنشطة إنفاذ القانون صراحةً من الاختصاص المقرر في الجزء الخامس عشر فقط إذا كانت تتصل بالحقوق السيادية أو الولاية فيما يتعلق بالبحث العلمي البحري أو مصائد الأسماك على النحو المبين في المادة 297(2) و(3). وبناءً على ذلك، تظل عمليات إنفاذ القانون البحري العامة — مثل عمليات مكافحة القرصنة، وإنفاذ القوانين الجمركية، أو الرقابة الملاحية خارج نطاق الاستثناءات المحددة — خاضعة للاختصاص الإلزامي ما لم تُصنَّف كنشاط عسكري.

وقد طُرحت هذه الثنائية الدقيقة مباشرةً أمام القضاء في قضية حادث مضيق كيرتش بين أوكرانيا والاتحاد الروسي. ففي نوفمبر 2018، اعترض خفر السواحل الروسي، مدعوماً بأصول بحرية روسية، ثلاث سفن تابعة للبحرية الأوكرانية (هي بيرديانسك، ونيكوبول، وياني كابو) وأطلق النار عليها واحتجزها مع أفراد طواقمها البالغ عددهم 24 فرداً، وذلك أثناء محاولتها عبور مضيق كيرتش إلى بحر آزوف. وأكدت روسيا أن الحادث يشكّل اشتباكاً عسكرياً تورطت فيه سفن عسكرية أجنبية عبرت حدودها السيادية بصورة غير قانونية، مما يفعّل إعلان روسيا الصادر عام 1997 بموجب المادة 298(1)(ب).

وفي قرار التحكيم الصادر عام 2020 بشأن الدفوع الأولية، قضت هيئة التحكيم المنشأة وفقاً للمرفق السابع برئاسة دونالد ماكراي بأن تصنيف النزاع يتوقف على فحص موضوعي لجميع الظروف المحيطة، بما في ذلك:

1. طبيعة الأطراف الفاعلة المعنية وهوية السفن؛
2. النية التشغيلية الموضوعية والتعليمات الصادرة للقوات المعنية؛
3. السياق التشغيلي، وتحديداً ما إذا كان المواجهة قد وقعت ضمن إطار نزاع مسلح دولي أم أنها شكّلت تدبيراً لإنفاذ قوانين الملاحة في وقت السلم.

أبرزت المحكمة أن وجود السفن الحربية البحرية لا يحوّل بطبيعته المرور الملاحي السلمي إلى نشاط عسكري بالمعنى المقصود في المادة 298(1)(ب). فإذا كانت السفن العسكرية تمارس مجرد حق المرور البريء أو العبور عبر مضيق دون القيام بمناورات هجومية عدائية، فإن التفاعلات المعتادة للدولة مع السلطات الساحلية تظل عادةً ذات طابع إنفاذ للقانون. غير أنه عند نشر قوة عسكرية قهرية لصد ما تعتبره الدولة الساحلية انتهاكاً لأمنها السيادي، يتم تجاوز هذا الحد. وفي نهاية المطاف، ضمّت محكمة مضيق كيرتش الدفع الشكلي الذي قدمته روسيا بموجب المادة 298(1)(ب) إلى موضوع النزاع، مؤكدةً أن التمييز بين النشاط العسكري وإنفاذ القانون لا يمكن تحديده بشكل مجرّد دون تقييم السجل الوقائعي الكامل للمواجهة.

سابقة إنريكا ليكسي

ظهرت دقة موازية في قضية حادثة إنريكا ليكسي (إيطاليا ضد الهند) (قضية التحكيم الدائم رقم 2015-28). وقد نشأ النزاع عن إطلاق نار على صيادين هنديين على متن سفينة صيد هندية تُدعى سانت أنتوني قبالة سواحل ولاية كيرالا، على يد جنديَي مشاة بحرية إيطاليَين كانا متمركزَين على متن ناقلة النفط التجارية إنريكا ليكسي التي ترفع العلم الإيطالي، بوصفهما مفرزة لحماية السفينة. ودفعت الهند، في جملة أمور، بأن تصرف جنديَي المشاة البحرية الإيطاليَين يشكّل ممارسة عسكرية غير مصرح بها داخل المنطقة المتاخمة والمنطقة الاقتصادية الخالصة للهند.

وعلى الرغم من أن الهند لم تكن قد أودعت إعلاناً بموجب المادة 298(1)(ب)، فقد اضطرت المحكمة إلى تقييم ما إذا كان نشر أفراد عسكريين تابعين للدولة على متن سفن تجارية خاصة للحماية من القرصنة يُعدّ نشاطاً عسكرياً أم إجراءً لإنفاذ القانون. ولاحظت المحكمة أن جنديَي المشاة البحرية كانا يعملان كمسؤولَين حكوميَين يؤديان وظيفة أمنية سيادية رسمية بموجب القانون الداخلي الإيطالي، وهو ما يمنحهما حصانة وظيفية. ومع ذلك، ولأن أيّاً من الطرفين لم يستثنِ رسمياً النزاعات العسكرية بموجب المادة 298، شرعت المحكمة في الفصل في ادعاءات الاختصاص القضائي، مقررةً أنه في حين انتهكت إيطاليا حرية الملاحة للهند بموجب المادة 87، فإن جنديَي المشاة البحرية يتمتعان بالحصانة من الولاية الجنائية الداخلية للهند.

اختصاص مجلس الأمن والمادة 298(1)(ج)

يسمح الاستثناء الاختياري الثالث، المنصوص عليه في المادة 298(1)(ج)، للدول باستبعاد النزاعات التي يمارس فيها مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة المهام الموكلة إليه بموجب ميثاق الأمم المتحدة من التسوية الإلزامية، ما لم يقرر مجلس الأمن شطب المسألة من جدول أعماله أو يطلب إلى الأطراف تسويتها بالوسائل المنصوص عليها في الاتفاقية.

تستند هذه المادة إلى التسلسل الهيكلي الذي أرسته المادة 103 من ميثاق الأمم المتحدة، والتي تنص على أن الالتزامات المترتبة بموجب الميثاق تُقدَّم على الاتفاقيات الدولية المتعارضة معها. وبموجب المادة 12 من الميثاق، لا يجوز للجمعية العامة، بينما يمارس مجلس الأمن وظائفه المسندة إليه في الميثاق بشأن أي نزاع أو حالة، أن تقدم أي توصية تتعلق بذلك النزاع. وقد استوردت المادة 298(1)(ج) ضمانة مماثلة قائمة على الإحجام عن التدخل إلى اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، سعياً إلى منع الإجراءات القضائية الموازية من تعطيل عمليات إنفاذ السلام الجارية بموجب الفصل السابع أو الوساطة الدبلوماسية المضطلع بها بموجب الفصل السادس التي يتولاها مجلس الأمن.

التبعية والاختصاص الموازي في الممارسة العملية

في الممارسة العملية، جرى التذرع بالاستثناء الوارد في المادة 298(1)(ج) بتواتر أقل بكثير مقارنةً بالاستثناءات المتعلقة بعمليات التحديد أو الأنشطة العسكرية. ويُفسَّر هذا الندرة بما استقر عليه اجتهاد محكمة العدل الدولية فيما يتعلق بالتعايش بين التسوية القضائية وإجراءات مجلس الأمن. ففي قضية الأنشطة العسكرية وشبه العسكرية في نيكاراغوا وضدها (نيكاراغوا ضد الولايات المتحدة الأمريكية) الفارقة (الاختصاص والمقبولية، 1984)، قضت محكمة العدل الدولية بشكل قاطع بأن مسؤولية مجلس الأمن عن صون السلم والأمن الدوليين بموجب المادة 24 من ميثاق الأمم المتحدة هي مسؤولية أساسية، لكنها ليست حصرية:

لاحظت المحكمة أنه لا يوجد بالضرورة تعارض بين قيام المجلس بالعمل على حفظ السلم وفقاً لمعايير سياسية، وتولي المحكمة تسوية الجوانب القانونية للنزاع ذاته وفق المعايير القضائية. فكلا الجهازين يؤديان وظيفتين متكاملتين ومستقلتين.

وبناءً على ذلك، يتعين على هيئة التحكيم أو المحكمة التي تفسر المادة 298(1)(ج) أن تحدد ما إذا كان مجلس الأمن يمارس فعلياً وظائفه فيما يتعلق بالنزاع القانوني المحدد المعروض على الهيئة، بدلاً من مجرد إبقاء حالة جيوسياسية واسعة النطاق مدرجة على جدول أعماله العام. فإذا كان مجلس الأمن قد اكتفى باعتماد قرارات عامة تدعو إلى السلام، أو أصابه الجمود بسبب استخدام أحد الأعضاء الدائمين لحق النقض، فلا يمكن القول إن النزاع يُعالَج حالياً من قبل المجلس على نحو يشلّ تماماً الاختصاص الإلزامي المنصوص عليه في الجزء الخامس عشر.

تحليل مقارن لحالات التذرع بالمادة 298

يكشف التطبيق العملي للمادة 298 عبر الاجتهادات القضائية الدولية عن أنماط واضحة في كيفية تجاوز الهيئات القضائية للعوائق المتعلقة بالاختصاص، على النحو الموجَّز في الجدول المقارن أدناه:

ما هي التبعات القانونية للاحتجاج بإعلان صادر بموجب المادة 298؟

عندما تحتج دولة مدعى عليها على نحو فعّال بإعلان صادر بموجب المادة 298، فإن التبعات القانونية تتردد أصداؤها عبر المستويين الإجرائي والموضوعي في البنية الدولية لتسوية المنازعات. فمن المبادئ الأولية في القانون الدولي، المكرّسة في الفقرة 3 من المادة 298، أن استبعاد الاختصاص لا يمس سوى آلية الإنفاذ القضائي، ولا ينفي الصحة الموضوعية للالتزامات القانونية الأساسية.

ثبات المشروعية الموضوعية

إن الاستثناء بموجب المادة 298 ذو طابع إجرائي محض؛ فهو يسلب المحكمة أو الهيئة التحكيمية المنشأة بموجب المادة 287 صلاحية إصدار حكم ملزم ضد الدولة المُصدِرة للإعلان. غير أنه لا يغيّر ولا يُنقص ولا يُبطل الواجبات الموضوعية لتلك الدولة بموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار. فعلى سبيل المثال، الدولة التي تحتج بالفقرة 1(ب) من المادة 298 لحماية سفنها الحربية من الرقابة التحكيمية تظل مع ذلك ملزمة قانوناً بالمادة 95 (حصانة السفن الحربية)، والمادة 39 (واجبات السفن والطائرات أثناء المرور العابر)، والمادة 300 (حسن النية وإساءة استعمال الحقوق). وغياب منتدى قضائي لا يضفي المشروعية على الأفعال غير المشروعة؛ إذ تبقى الدولة مسؤولة دولياً عن انتهاكات القانون الدولي، وقابلة لتحمل المسؤولية القانونية من خلال المطالبات الدبلوماسية بين الدول، أو التدابير المضادة الإقليمية، أو آليات المساءلة السياسية.

قابلية الفصل واستراتيجية المطالبات التبعية

إن وجود إعلان صادر بموجب المادة 298 يحفّز الدول المدّعية على هيكلة طلباتها بالاستناد إلى مبدأ قابلية الفصل. فبدلاً من الدفع بوجود نزاع صريح على الحدود البحرية أو الطعن في مواجهة عسكرية مباشرة، تستخلص الدول المدّعية بدقة ما يقع خارج استثناءات المادة 298 من انتهاكات جانبية للاتفاقية. وقد أتقنت الفلبين هذه الاستراتيجية الإجرائية في تحكيم بحر الصين الجنوبي، حيث صاغت الدولة المدّعية خمسة عشر طلباً مستقلاً ركزت على:

• الأهلية القانونية للتشكيلات البحرية في إنشاء حقوق بموجب المادة 121؛
• مشروعية التدهور البيئي الناجم عن ردم الأراضي بموجب المادتين 192 و194؛
• انتهاكات سلامة الملاحة بموجب المادة 94؛
• التعرض لحقوق الصيد التقليدية في البحر الإقليمي بموجب القانون الدولي العرفي واتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار.

من خلال تفكيك النزاعات المعقدة والمتعددة الأوجه إلى مكوّنات قانونية مستقلة، تحول الدول المدّعية دون تمكّن الدول المدّعى عليها من استخدام المادة 298 كدرع لا يُخترق. فطالما أن دعوى محددة لا تقتضي من هيئة التحكيم رسم خط لتعيين الحدود البحرية أو الفصل مباشرةً في قرارات القيادة والسيطرة الخاصة بالحرب البحرية، يمكن إرساء الولاية القضائية الإلزامية بنجاح على تلك العناصر المُفرَزة.

مبدأ عدم المثول

من الظواهر المتكررة المرتبطة بالتذرع بالمادة 298 عدم مثول الدولة المدّعى عليها أمام الهيئة القضائية. ففي كلٍّ من قضية التحكيم بشأن بحر الصين الجنوبي وقضية التحكيم بشأن السفينة أركتيك صنرايز، رفضت الدولتان المدّعى عليهما (الصين وروسيا، على التوالي) المثول، بحجة أنه بما أن النزاع يندرج ضمن الاستثناءات التي أعلنتاها بموجب المادة 298، فإن هيئتَي التحكيم تتصرفان تجاوزًا لحدود صلاحياتهما وتفتقران إلى الاختصاص الأساسي للنظر في الإجراءات.

وتوفر المادة 9 من المرفق السابع حلًّا صريحًا لهذه المعضلة: إذ تنص على أن غياب أحد الأطراف أو امتناعه عن الدفاع عن قضيته لا يشكّل عائقًا أمام سير الإجراءات. وقبل إصدار حكمها، يجب على هيئة التحكيم أن تتحقق ليس فقط من اختصاصها بالنظر في النزاع، بل أيضًا من أن الدعوى مؤسسة على أسس سليمة من حيث الوقائع والقانون. وفي الممارسة العملية، لا يؤدي عدم المثول إلى شلّ إجراءات الجزء الخامس عشر؛ إذ تُجري هيئات التحكيم فحصًا مستقلًّا ومستفيضًا للاختصاص، وغالبًا ما تتعامل مع أوراق الموقف الرسمية الصادرة عن الحكومات، والتصريحات العامة، والمذكرات الدبلوماسية، باعتبارها مرافعات غير رسمية للدولة غير الماثلة.

وبعيدًا عن إفادة الدولة المقاطعة، يؤدي عدم المثول إلى التفريط في فرصة استجواب الشهود على الوقائع، وتقديم أدلة هيدروغرافية وخرائطية مضادة، أو التأثير مباشرةً في تفسير الهيئة للمصطلحات الخلافية الواردة في المعاهدة. والأحكام الصادرة في هذه الإجراءات نهائية وملزمة لكلا الطرفين بموجب المادة 296، وتُدرَج بشكل منهجي في الاجتهاد القضائي الدولي.

مستقبل المادة 298 في حوكمة المحيطات المعاصرة

يشهد المشهد التشغيلي لمحيطات العالم تحولات هيكلية عميقة تختبر متانة المادة 298. فقد أدى تصاعد الحرب البحرية الهجينة، وعسكرة المعالم الجزرية الاصطناعية، والخلافات المتعلقة بتعدين قاع البحر العميق في المناطق التي لا تزال حدودها محل نزاع، ونشر المركبات الغواصة غير المأهولة، إلى إدخال غموض لم يكن بوسع واضعي اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار عام 1982 توقعه على الإطلاق.

أولاً، إن الاستخدام المتزايد للوكلاء المدنيين — مثل الميليشيات البحرية، وخفر السواحل الخاضع للقيادات العسكرية، وسفن الأبحاث التجارية التي تُجري مسوحات هيدروغرافية مزدوجة الاستخدام لحرب الغواصات — يُرهق التمييز الثنائي بين الأنشطة العسكرية وإنفاذ القانون بموجب المادة 298(1)(ب). ومع استمرار المحاكم في تطبيق تحليل موضوعي، ستجد الدول التي تحاول الاحتكام إلى المادة 298 صعوبة متزايدة في حجب الطبيعة الحقيقية للإكراه البحري الهجين.

ثانياً، وفي ظل بقاء الحدود البحرية غير مُسوّاة في جميع أنحاء القطب الشمالي وشرق البحر الأبيض المتوسط ومنطقة المحيطين الهندي والهادئ، تُمثل عملية التوفيق الإلزامية المنصوص عليها في المرفق الخامس، والتي دشّنتها قضية بحر تيمور، بديلاً مؤسسياً بالغ الأهمية. فمن خلال الفصل بين الفصل القضائي الملزم والمفاوضات المُيسَّرة من طرف ثالث، يتيح التوفيق بموجب المادة 298(1)(أ)(1) للدول ذات السيادة الحفاظ على مواقفها العقائدية بشأن السيادة الإقليمية مع التوصل في الوقت ذاته إلى تسويات براغماتية لتعيين الحدود.

وفي النهاية، فإن المادة 298 ليست ثغرة هيكلية كارثية ولا حصناً مطلقاً للسيادة، بل هي حل وسط مقصود ولا غنى عنه جعل الاعتماد العالمي لاتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار أمراً ممكناً. ومن خلال التوصيف اليقظ والموضوعي للمطالبات، أثبتت المحاكم الدولية أن النزاعات الحدودية الحقيقية والأنشطة العسكرية السيادية تبقى بمنأى عن الأحكام القضائية، إلا أن الإعلانات الصادرة بموجب المادة 298 لا يمكن تحويلها إلى أدوات للتهرب من الاختصاص القضائي. وتحافظ البنية المعمارية للجزء الخامس على أنه حيثما تكون الاستحقاقات البحرية والالتزامات البيئية وحريات الملاحة السلمية على المحك، فإن سيادة القانون في البحر تظل هي الحاكمة.