Regime Jurídico dos Estreitos Internacionais e Passagem em Trânsito na CNUDM

Quase oitenta por cento do comércio global em volume transita pelos oceanos, navegando por estreitos gargalos geográficos que conectam os mares e oceanos do mundo. Esses corredores, conhecidos juridicamente como estreitos internacionais, funcionam como artérias vitais para a navegação comercial, o transporte de energia e o deslocamento naval. Como os estreitos internacionais se sobrepõem naturalmente às águas territoriais dos Estados costeiros, eles têm sido historicamente uma fonte de intensa tensão geopolítica entre as nações marítimas, que buscam a liberdade de movimentação, e os Estados costeiros, que reivindicam segurança, soberania e proteção ambiental.

Para conciliar esses interesses divergentes, a Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar elaborou um arcabouço jurídico abrangente, codificado na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) de 1982. A Parte III desse tratado estabeleceu o regime de passagem em trânsito, um delicado compromisso jurídico que garante a liberdade de navegação e de sobrevoo pelos estreitos internacionais, ao mesmo tempo em que preserva competências regulatórias essenciais para os Estados ribeirinhos do estreito. Compreender esse regime exige examinar sua origem, seus mecanismos operacionais, suas principais exceções e sua aplicação nas vias navegáveis estratégicas do planeta.

Evolução Histórica e o Compromisso da CNUDM III

Antes da adoção da CNUDM em 1982, o direito marítimo consuetudinário tradicional reconhecia uma largura máxima de três milhas náuticas para o mar territorial. Sob essa regra das três milhas, os estreitos internacionais mais amplos continham faixas de alto-mar em seu centro, permitindo que embarcações comerciais e militares estrangeiras navegassem livremente sem adentrar o domínio soberano das nações ribeirinhas.

Durante as negociações da CNUDM, entre 1973 e 1982, os Estados concordaram em ampliar a largura máxima permitida do mar territorial de três para doze milhas náuticas. Embora essa expansão tenha concedido às nações costeiras maior controle territorial sobre as águas adjacentes à costa, ela gerou uma grave crise estratégica. A extensão do mar territorial para doze milhas náuticas englobou instantaneamente mais de cem estreitos internacionais nas águas territoriais dos Estados costeiros. Vias navegáveis cruciais, como o Estreito de Gibraltar, o Estreito de Malaca, o Estreito de Ormuz e Bab el-Mandeb, passaram subitamente a ser legalmente sobrepostas pelos mares territoriais costeiros.

Se as regras tradicionais de passagem inocente tivessem sido aplicadas a esses estreitos fechados, as forças navais e a mobilidade aérea teriam sido drasticamente restringidas. A passagem inocente permite que os Estados costeiros suspendam o trânsito sob condições específicas de segurança, proíbe o sobrevoo de aeronaves sem autorização explícita e exige que os submarinos naveguem na superfície, hasteando suas bandeiras nacionais. As potências marítimas insistiram que tais limitações em estreitos internacionais eram inaceitáveis para a segurança e o comércio globais. Por outro lado, os Estados costeiros temiam que uma liberdade irrestrita de alto-mar em suas estreitas águas territoriais comprometesse sua segurança nacional e seu meio ambiente marinho. O compromisso alcançado na Parte III da CNUDM estabeleceu o regime de passagem em trânsito, concebido especificamente para os estreitos utilizados para a navegação internacional.

O que é a passagem em trânsito no direito internacional?

Definida principalmente nos artigos 37 e 38 da CNUDM, a passagem em trânsito aplica-se aos estreitos utilizados para a navegação internacional entre uma parte do alto-mar ou uma zona econômica exclusiva (ZEE) e outra parte do alto-mar ou uma zona econômica exclusiva. A passagem em trânsito é definida como o exercício da liberdade de navegação e de sobrevoo com o único propósito de transitar pelo estreito de forma contínua e rápida.

O alcance jurídico da passagem em trânsito proporciona liberdades significativamente mais amplas do que a tradicional passagem inocente. Fundamentalmente, a passagem em trânsito inclui três elementos centrais que preservam a mobilidade operacional do comércio internacional e das forças de defesa:

• Liberdade de navegação e sobrevoo: Ao contrário da passagem inocente, que se aplica apenas a navios de superfície, a passagem em trânsito inclui explicitamente aeronaves civis e militares, garantindo o direito de sobrevoar os corredores aéreos acima do estreito sem necessidade de solicitar autorização prévia aos Estados costeiros.
• Trânsito submerso para submarinos: A passagem em trânsito permite que submarinos e outros veículos subaquáticos naveguem em seu modo normal durante a travessia. Isso possibilita que submarinos navais atravessem estreitos internacionais submersos, desde que respeitem as normas de segurança e prossigam sem demora.
• Direito não suspensível: De acordo com o artigo 44 da CNUDM, os Estados ribeirinhos do estreito não podem suspender, dificultar ou prejudicar a passagem em trânsito sob nenhuma circunstância, mesmo durante períodos de tensão militar ou emergência, exceto no caso de um conflito armado ativo regido pelo direito autônomo da guerra naval.

Como a passagem em trânsito difere da passagem inocente?

A distinção entre passagem em trânsito e passagem inocente é fundamental para o direito internacional público marítimo. Embora ambos os regimes jurídicos permitam que embarcações estrangeiras entrem nas águas costeiras, suas regras operacionais, os direitos dos Estados costeiros e o alcance da mobilidade militar divergem significativamente.

No regime de passagem inocente, a passagem de uma embarcação não deve prejudicar a paz, a boa ordem ou a segurança do Estado costeiro. Se um navio realizar atividades consideradas não inocentes, como exercícios com armas, pesquisas ou coleta de informações de inteligência, o Estado costeiro poderá adotar as medidas necessárias para impedir a passagem. Na passagem em trânsito, o foco recai sobre se o deslocamento é contínuo e rápido. Mesmo que uma embarcação cometa uma violação das regulamentações costeiras durante a passagem em trânsito, como um derramamento ambiental, o Estado costeiro não pode bloquear o movimento do navio pelo estreito, embora possa buscar soluções administrativas ou reivindicações jurídicas por meio dos mecanismos normais de aplicação da lei.

Quais direitos os Estados costeiros possuem nos estreitos internacionais?

Embora a passagem em trânsito limite severamente a capacidade dos Estados costeiros de deter ou inspecionar navios em trânsito, a CNUDM garante aos Estados ribeirinhos direitos essenciais para proteger sua segurança marítima, sua infraestrutura e seu meio ambiente marinho. Os artigos 41, 42 e 43 delineiam a soberania regulatória que pertence aos Estados do estreito.

Os Estados costeiros que margeiam estreitos internacionais detêm os seguintes direitos específicos e poderes regulatórios:

• Vias marítimas e dispositivos de separação de tráfego: Os Estados ribeirinhos de estreitos podem designar vias marítimas e prescrever dispositivos de separação de tráfego para regulamentar o roteamento de navios e prevenir colisões marítimas. Contudo, essas regulamentações devem ser submetidas à aprovação da organização internacional competente, que é a Organização Marítima Internacional (OMI), antes de sua implementação.
• Normas ambientais e de prevenção da poluição: Os Estados costeiros podem promulgar leis que deem efeito às regulamentações internacionais aplicáveis relativas à descarga de petróleo, resíduos oleosos e outras substâncias tóxicas no estreito.
• Leis aduaneiras, fiscais, de imigração e sanitárias: Os Estados ribeirinhos de estreitos mantêm a autoridade para aplicar regulamentações que regem a prevenção de infrações aos seus ordenamentos jurídicos relativos a procedimentos aduaneiros, tributários, de imigração e de quarentena.
• Prevenção da pesca ilegal: As nações costeiras podem promulgar leis que impeçam embarcações de pesca estrangeiras de realizar atividades pesqueiras não autorizadas durante o trânsito pelo estreito.

Apesar dessas competências regulamentares, o artigo 42 estabelece que as leis do Estado costeiro não devem discriminar, formal ou efetivamente, os navios estrangeiros, nem pode sua aplicação prática ter o efeito de negar, dificultar ou prejudicar o direito de passagem em trânsito.

Deveres dos navios e aeronaves durante a passagem em trânsito

Os direitos concedidos aos Estados de bandeira sob o regime de passagem em trânsito acarretam rigorosas responsabilidades jurídicas estabelecidas no artigo 39 da CNUDM. Os navios e aeronaves que exercem a passagem em trânsito devem observar limites operacionais claros para manter a segurança do Estado ribeirinho do estreito.

As embarcações e aeronaves em trânsito devem atravessar ou sobrevoar o estreito sem demora e abster-se de qualquer ameaça ou uso da força contra a soberania, a integridade territorial ou a independência política dos Estados limítrofes. Os navios devem abster-se de quaisquer atividades além daquelas inerentes aos seus modos normais de trânsito contínuo e rápido, salvo se tornadas necessárias por motivo de força maior ou por perigo grave.

No que diz respeito à segurança marítima e à proteção ambiental, os navios em trânsito devem cumprir as regulamentações, os procedimentos e as práticas internacionais padrão de segurança no mar, incluindo o Regulamento Internacional para Evitar Abalroamentos no Mar (COLREGs) e convenções como a SOLAS e a MARPOL. As aeronaves que exercem o direito de sobrevoo devem observar as Regras do Ar estabelecidas pela Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) e monitorar continuamente a frequência de rádio atribuída pelas autoridades designadas de controle de tráfego aéreo.

Quais estreitos estão isentos do regime de passagem em trânsito da CNUDM?

O regime geral de passagem em trânsito não se aplica uniformemente a todos os corpos de água estreitos ao redor do globo. A Parte III da CNUDM categoriza explicitamente diversas exceções legais nas quais se aplicam regimes alternativos, com base em tratados históricos, configurações geográficas ou pontos de destino.

Convenções jurídicas internacionais de longa data

O artigo 35(c) da CNUDM exclui do regime de passagem em trânsito os estreitos nos quais a passagem é regulamentada, no todo ou em parte, por convenções internacionais de longa data em vigor especificamente relacionadas a tais estreitos. Exemplos notáveis incluem:

• Os Estreitos Turcos: O Bósforo e os Dardanelos ligam o Mar Negro ao Mar Egeu. A passagem por esses estreitos é regida pela Convenção de Montreux de 1936, que estabelece regras específicas quanto à tonelagem das embarcações, aos requisitos de notificação e a restrições militares rigorosas para potências não ribeirinhas do Mar Negro.
• Os Estreitos Dinamarqueses: O Grande Belt, o Pequeno Belt e o Öresund ligam o Mar do Norte ao Mar Báltico. Seus direitos de navegação são regulamentados pelo Tratado de Copenhague de 1857 e por regras consuetudinárias estabelecidas.

A exceção ilha-continente

Nos termos do artigo 38(1), a passagem em trânsito não se aplica se o estreito for formado por uma ilha de um Estado ribeirinho do estreito e pelo seu território continental, e existir, do lado do mar dessa ilha, uma rota pelo alto-mar ou por uma zona econômica exclusiva de conveniência semelhante no que diz respeito às características de navegação e hidrográficas. Um exemplo clássico é o Estreito de Messina, entre a Itália continental e a ilha da Sicília. Em tais vias navegáveis, aplica-se o regime de passagem inocente, desde que exista uma rota igualmente conveniente pelo alto-mar ou pela ZEE fora da ilha.

Estreitos sem saída e passagem inocente não suspensível

De acordo com o artigo 45(1)(b), os estreitos que ligam uma área do alto-mar ou uma zona econômica exclusiva ao mar territorial de um Estado estrangeiro são regidos pelo regime de passagem inocente, e não pelo de passagem em trânsito. Um exemplo dessa configuração sem saída é o Estreito de Tiran, que liga o Mar Vermelho ao Golfo de Ácaba, fazendo fronteira com as águas territoriais da Jordânia e de Israel. De modo crucial, o artigo 45 especifica que a passagem inocente por tais estreitos não pode ser suspensa pelos Estados costeiros, garantindo o acesso a nações sem litoral ou dependentes de golfos.

Gargalos Estratégicos e Estudos de Caso Globais

A aplicação prática do regime de passagem em trânsito é evidente em diversos pontos de estrangulamento geográficos fundamentais, por onde passam vastas proporções do comércio internacional e das transações energéticas.

O Estreito de Malaca e o Estreito de Singapura

Ao ligar o Oceano Índico ao Mar da China Meridional, o Estreito de Malaca e o Estreito de Singapura recebem mais de noventa mil embarcações comerciais por ano, incluindo uma parcela significativa dos carregamentos globais de petróleo. Banados pela Indonésia, pela Malásia e por Singapura, esses estreitos são regidos pela passagem em trânsito. Para garantir a segurança da navegação nessas águas congestionadas e rasas, os três Estados ribeirinhos trabalharam em conjunto com a Organização Marítima Internacional para estabelecer esquemas obrigatórios de separação de tráfego, requisitos de folga sob a quilha e patrulhas cooperativas antipirataria, preservando, ao mesmo tempo, os direitos de passagem das embarcações estrangeiras.

O Estreito de Ormuz

O Estreito de Ormuz liga o Golfo Pérsico ao Golfo de Omã e serve como principal rota de exportação do petróleo do Oriente Médio. Banado pelo Irã e por Omã, o estreito é composto inteiramente por mares territoriais sobrepostos. Embora Omã seja Estado-parte da CNUDM, o Irã assinou, mas não ratificou o tratado. Historicamente, o Irã sustenta que os direitos de passagem em trânsito se aplicam apenas aos Estados que são parte da CNUDM, argumentando que as embarcações de países não signatários têm direito somente à passagem inocente. Em contrapartida, as principais nações marítimas defendem que a passagem em trânsito constitui direito internacional consuetudinário estabelecido, vinculante para todos os Estados, independentemente de ratificação formal.

O Estreito de Gibraltar

Ao conectar o Oceano Atlântico ao Mar Mediterrâneo, o Estreito de Gibraltar é banado pela Espanha, por Marrocos e pelo Território Ultramarino Britânico de Gibraltar. Com aproximadamente oito milhas náuticas de largura em seu ponto mais estreito, o estreito está integralmente coberto por mares territoriais. A passagem em trânsito garante o trânsito desimpedido para a navegação comercial e as forças navais, incluindo o deslocamento de submarinos submersos e o sobrevoo de aeronaves militares, favorecendo a integração contínua entre os setores de segurança do Atlântico e do Mediterrâneo.

Ameaças Modernas à Segurança e Desafios Marítimos Emergentes

O arcabouço jurídico que rege os estreitos internacionais enfrenta pressões em constante evolução, decorrentes de ameaças contemporâneas à segurança, avanços tecnológicos e mudanças geopolíticas.

Ameaças assimétricas, como ataques de atores não estatais, disparos de mísseis antinavio e o emprego de drones marítimos em estreitos estratégicos como o Bab el-Mandeb, suscitaram questões jurídicas complexas relativas à defesa dos Estados costeiros e à fiscalização pelos Estados de bandeira. Embora a CNUDM estabeleça regras de navegação, os conflitos armados e as agressões na zona cinzenta testam os limites entre o direito do mar e o direito internacional humanitário. Quando forças hostis perturbam a navegação em um estreito internacional, as forças navais dos Estados em trânsito frequentemente invocam o direito inerente de legítima defesa, previsto no Artigo 51 da Carta das Nações Unidas, para proteger os corredores de navegação comercial.

As preocupações ambientais e o surgimento de Navios de Superfície Marítimos Autônomos (MASS) também representam obstáculos regulatórios. Os Estados costeiros buscam cada vez mais controles ambientais mais rigorosos para proteger os ecossistemas marinhos da poluição acústica, das espécies invasivas presentes na água de lastro e dos derramamentos de petróleo. A integração de navios comerciais autônomos e sem tripulação aos dispositivos de separação de tráfego exigirá que a Organização Marítima Internacional e os Estados dos estreitos adaptem as normas internacionais de segurança, respeitando ao mesmo tempo os direitos fundamentais da passagem em trânsito.

Além disso, as mudanças climáticas e o derretimento do gelo no Ártico estão abrindo novos corredores comerciais setentrionais, como a Passagem do Noroeste e a Rota do Mar do Norte. Esses acontecimentos reacenderam os debates sobre se tais vias navegáveis do norte atendem aos critérios de estreitos internacionais sujeitos à passagem em trânsito ou se constituem águas interiores sujeitas à soberania absoluta do Estado costeiro.

Conclusão

O regime jurídico dos estreitos internacionais e da passagem em trânsito estabelecido na Parte III da CNUDM continua sendo uma das maiores conquistas do direito internacional moderno. Ao equilibrar cuidadosamente a soberania e as necessidades de segurança dos Estados costeiros com a necessidade global de um comércio marítimo livre e desimpedido e de mobilidade militar, o compromisso da passagem em trânsito mantém a estabilidade econômica mundial e a paz estratégica. À medida que a tecnologia marítima avança e desafios geopolíticos emergem em gargalos críticos ao redor do mundo, a adesão a esse arcabouço jurídico equilibrado continua a servir como alicerce da governança global dos oceanos.