رژیم حقوقی تنگه‌های بین‌المللی و عبور ترانزیت بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها

نزدیک به هشتاد درصد تجارت جهانی از نظر حجم، از طریق اقیانوس‌ها جابه‌جا می‌شود و از گذرگاه‌های جغرافیایی تنگی عبور می‌کند که دریاها و اقیانوس‌های جهان را به یکدیگر متصل می‌سازند. این مسیرها که از منظر حقوقی «تنگه‌های بین‌المللی» نامیده می‌شوند، به‌مثابه شریان‌های حیاتی برای کشتیرانی تجاری، انتقال انرژی و استقرار نیروهای دریایی عمل می‌کنند. از آنجا که تنگه‌های بین‌المللی به‌طور طبیعی با آب‌های سرزمینی دولت‌های ساحلی همپوشانی دارند، در طول تاریخ منشأ تنش‌های شدید ژئوپلیتیکی میان کشورهای دریانوردِ خواهان تردد بی‌مانع و دولت‌های ساحلیِ متقاضی امنیت، حاکمیت و حفاظت از محیط زیست بوده‌اند.

برای حل‌وفصل این منافع متعارض، سومین کنفرانس سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها چارچوب حقوقی جامعی را تدوین کرد که در کنوانسیون ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها (UNCLOS) به تصویب رسید. بخش سوم این معاهده، نظام «عبور ترانزیتی» را پایه‌گذاری کرد؛ سازش حقوقی ظریفی که آزادی کشتیرانی و پرواز از فراز تنگه‌های بین‌المللی را تضمین می‌کند و در عین حال اختیارات نظارتی اساسی را برای دولت‌های مجاور تنگه حفظ می‌نماید. درک این نظام مستلزم بررسی خاستگاه، سازوکار اجرایی، استثناهای کلیدی و نحوه اعمال آن در آبراه‌های حیاتی جهان است.

سیر تحول تاریخی و سازش در سومین کنفرانس حقوق دریاها

پیش از تصویب کنوانسیون حقوق دریاها در سال ۱۹۸۲، حقوق عرفی سنتی دریاها حداکثر عرض دریای سرزمینی را سه مایل دریایی به رسمیت می‌شناخت. بر اساس این قاعده سه‌مایلی، تنگه‌های بین‌المللیِ پهن شامل نوارهایی از دریای آزاد بودند که از مرکز آن‌ها می‌گذشت و به کشتی‌های تجاری و نظامی خارجی امکان می‌داد بدون ورود به قلمرو حاکمیتی کشورهای مجاور، آزادانه کشتیرانی کنند.

در جریان مذاکرات کنوانسیون حقوق دریاها میان سال‌های ۱۹۷۳ تا ۱۹۸۲، دولت‌ها توافق کردند که حداکثر عرض مجاز دریای سرزمینی از سه به دوازده مایل دریایی افزایش یابد. هرچند این توسعه، کنترل سرزمینی بیشتری بر آب‌های فراساحلی به کشورهای ساحلی اعطا کرد، بحران راهبردی شدیدی نیز به وجود آورد. گسترش دریای سرزمینی به دوازده مایل دریایی موجب شد بیش از صد تنگه بین‌المللی بلافاصله درون آب‌های سرزمینی دولت‌های ساحلی محصور شوند. آبراه‌های حیاتی همچون تنگه جبل‌الطارق، تنگه مالاکا، تنگه هرمز و باب‌المندب ناگهان از نظر حقوقی با دریاهای سرزمینی ساحلی همپوشانی یافتند.

اگر قواعد سنتی عبور بی‌ضرر بر این تنگه‌های محصور اعمال می‌شد، نیروهای دریایی و تحرک هوایی به‌شدت محدود می‌شدند. عبور بی‌ضرر به دولت‌های ساحلی اجازه می‌دهد که تحت شرایط امنیتی مشخص، ترانزیت را متوقف کنند، پرواز هواگردها را بدون مجوز صریح ممنوع می‌سازد و زیردریایی‌ها را ملزم می‌کند که در سطح آب حرکت کرده و پرچم ملی خود را برافراشته نگه دارند. قدرت‌های دریایی اصرار داشتند که چنین محدودیت‌هایی در تنگه‌های بین‌المللی برای امنیت و تجارت جهانی غیرقابل پذیرش است. در مقابل، دولت‌های ساحلی نگران بودند که آزادی نامحدودِ حاکم بر دریای آزاد در آب‌های سرزمینی باریک آن‌ها، امنیت ملی و محیط زیست دریایی‌شان را به خطر بیندازد. سازش حاصل‌شده در بخش سوم کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS)، نظام «عبور ترانزیت» را ایجاد کرد که به‌طور ویژه برای تنگه‌های مورد استفاده در کشتیرانی بین‌المللی تنظیم شده است.

عبور ترانزیت در حقوق بین‌الملل چیست؟

عبور ترانزیت که عمدتاً در مواد ۳۷ و ۳۸ کنوانسیون حقوق دریاها تعریف شده است، بر تنگه‌هایی اعمال می‌شود که برای کشتیرانی بین‌المللی میان یک بخش از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی (EEZ) و بخش دیگری از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی مورد استفاده قرار می‌گیرند. عبور ترانزیت به‌عنوان اعمال آزادی کشتیرانی و پرواز صرفاً با هدف عبور پیوسته و سریع از تنگه تعریف می‌شود.

دامنه حقوقی عبور ترانزیت، آزادی‌های بسیار گسترده‌تری را نسبت به عبور بی‌ضرر سنتی فراهم می‌کند. نکته مهم آنکه عبور ترانزیت شامل سه عنصر اساسی است که تحرک عملیاتی تجارت بین‌المللی و نیروهای دفاعی را حفظ می‌کند:

• آزادی کشتیرانی و پرواز: برخلاف عبور بی‌ضرر که تنها شامل کشتی‌های سطحی می‌شود، عبور ترانزیت به‌صراحت هواگردهای غیرنظامی و نظامی را نیز در بر می‌گیرد و حق پرواز از کریدورهای هوایی بالای تنگه را بدون نیاز به کسب مجوز قبلی از دولت‌های ساحلی تضمین می‌کند.
• ترانزیت زیرسطحی برای زیردریایی‌ها: عبور ترانزیت به زیردریایی‌ها و سایر شناورهای زیرآبی اجازه می‌دهد که در حین عبور، به شیوه عادی خود حرکت کنند. این امر به زیردریایی‌های نیروی دریایی امکان می‌دهد تا در حالت غوطه‌ور از تنگه‌های بین‌المللی عبور کنند، مشروط بر آنکه استانداردهای ایمنی را رعایت کرده و بدون تأخیر پیش بروند.
• حق غیرقابل تعلیق: بر اساس ماده ۴۴ کنوانسیون حقوق دریاها، دولت‌های هم‌مرز با تنگه نمی‌توانند تحت هیچ شرایطی عبور ترانزیت را معلق، مختل یا تضعیف کنند؛ حتی در دوران تنش‌ها یا وضعیت‌های اضطراری نظامی، مگر در صورت بروز یک مخاصمه مسلحانه فعال که تابع قوانین جداگانه جنگ دریایی باشد.

عبور ترانزیت چه تفاوتی با عبور بی‌ضرر دارد؟

تمایز میان عبور ترانزیتی و عبور بی‌ضرر، از اصول بنیادین حقوق بین‌الملل عمومی دریاها به شمار می‌رود. اگرچه هر دو رژیم حقوقی به کشتی‌های خارجی اجازه ورود به آب‌های ساحلی را می‌دهند، اما قواعد اجرایی آن‌ها، حقوق دولت‌های ساحلی و دامنه تحرکات نظامی در آن‌ها تفاوت‌های چشمگیری با یکدیگر دارد.

بر اساس رژیم عبور بی‌ضرر، عبور کشتی نباید مخل صلح، نظم عمومی یا امنیت دولت ساحلی باشد. چنانچه کشتی به فعالیت‌هایی غیربی‌ضرر مانند تمرین تسلیحاتی، پژوهش یا جمع‌آوری اطلاعات بپردازد، دولت ساحلی می‌تواند اقدامات لازم را برای جلوگیری از عبور آن انجام دهد. در عبور ترانزیتی، تمرکز بر این موضوع است که آیا حرکت کشتی پیوسته و سریع است یا خیر. حتی اگر کشتی در جریان عبور ترانزیتی مقررات دولت ساحلی را نقض کند، مانند ایجاد آلودگی زیست‌محیطی، دولت ساحلی نمی‌تواند مانع حرکت کشتی از تنگه شود، هرچند می‌تواند از طریق سازوکارهای استاندارد اجرای قانون، به پیگیری راهکارهای اداری یا طرح دعاوی حقوقی بپردازد.

دولت‌های ساحلی چه حقوقی در تنگه‌های بین‌المللی دارند؟

اگرچه عبور ترانزیتی توانایی دولت‌های ساحلی برای متوقف کردن یا بازرسی کشتی‌های عبوری را به شدت محدود می‌کند، کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) حقوق اساسی را برای کشورهای مجاور تنگه به منظور حفظ ایمنی دریانوردی، زیرساخت‌ها و محیط زیست دریایی تضمین می‌کند. مواد ۴۱، ۴۲ و ۴۳ حدود حاکمیت مقرراتی متعلق به دولت‌های تنگه را مشخص می‌کنند.

دولت‌های ساحلیِ مجاور تنگه‌های بین‌المللی از حقوق و اختیارات مقرراتی مشخص زیر برخوردارند:

• خطوط سیر دریایی و طرح‌های تفکیک ترافیک: دولت‌های تنگه می‌توانند خطوط سیر دریایی را تعیین و طرح‌های تفکیک ترافیک را برای تنظیم مسیر حرکت کشتی‌ها و جلوگیری از تصادم‌های دریایی مقرر کنند. با این حال، این مقررات باید پیش از اجرا به سازمان بین‌المللی ذی‌صلاح، یعنی سازمان بین‌المللی دریانوردی (آیمو)، ارائه و به تأیید آن برسد.
• مقررات زیست‌محیطی و ضد آلودگی: دولت‌های ساحلی می‌توانند قوانینی را برای اجرای مقررات بین‌المللی قابل اعمال در خصوص تخلیه نفت، پسماندهای نفتی و سایر مواد سمّی در تنگه وضع کنند.
• قوانین گمرکی، مالی، مهاجرتی و بهداشتی: دولت‌های تنگه صلاحیت خود را برای اجرای مقررات ناظر بر جلوگیری از نقض چارچوب‌های قانونی خود در زمینه رویه‌های گمرکی، درآمدی، مهاجرتی و قرنطینه حفظ می‌کنند.
• جلوگیری از صید غیرقانونی: کشورهای ساحلی می‌توانند قوانینی برای جلوگیری از فعالیت‌های ماهیگیری غیرمجاز شناورهای ماهیگیری خارجی در حین عبور از تنگه وضع کنند.

با وجود این صلاحیت‌های نظارتی، ماده ۴۲ مقرر می‌دارد که قوانین دولت ساحلی نباید شکلاً یا عملاً علیه کشتی‌های خارجی تبعیض‌آمیز باشد و اجرای عملی آن‌ها نیز نمی‌تواند به انکار، اخلال یا تضییع حق عبور ترانزیت منجر شود.

تکالیف کشتی‌ها و هواگردها در حین عبور ترانزیت

حقوق اعطاشده به دولت‌های صاحب پرچم در چارچوب رژیم عبور ترانزیت، همراه با مسئولیت‌های حقوقی سخت‌گیرانه‌ای است که در ماده ۳۹ کنوانسیون حقوق دریاها (آنکلوس) تعیین شده است. کشتی‌ها و هواگردهایی که از حق عبور ترانزیت استفاده می‌کنند، باید محدودیت‌های عملیاتی مشخصی را برای حفظ امنیت و ایمنی دولت تنگه رعایت کنند.

شناورها و هواگردهای در حال عبور باید بدون تأخیر از درون یا فراز تنگه عبور کنند و از هرگونه تهدید یا توسل به زور علیه حاکمیت، تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی کشورهای مجاور تنگه خودداری ورزند. کشتی‌ها باید از هرگونه فعالیتی جز آنچه لازمه شیوه‌های عادی عبور مستمر و سریع آن‌هاست خودداری کنند، مگر آنکه فورس ماژور یا وضعیت اضطراری چنین امری را ضروری سازد.

در خصوص ایمنی دریانوردی و حفاظت از محیط زیست، کشتی‌های در حال عبور باید مقررات، رویه‌ها و رویه‌های متعارف بین‌المللی مربوط به ایمنی در دریا، از جمله مقررات بین‌المللی جلوگیری از تصادم در دریا (کولرگ) و کنوانسیون‌هایی مانند سولاس و مارپل را رعایت کنند. هواگردهایی که از حق پرواز فراز تنگه بهره می‌برند، باید قواعد هوایی مقررشده توسط سازمان بین‌المللی هوانوردی کشوری (ایکائو) را رعایت کرده و فرکانس رادیویی اختصاص‌یافته از سوی مراجع تعیین‌شده کنترل ترافیک هوایی را به‌طور مستمر پایش کنند.

کدام تنگه‌ها از رژیم عبور ترانزیت کنوانسیون حقوق دریاها مستثنی هستند؟

رژیم کلی عبور ترانزیت به‌طور یکسان بر تمامی پهنه‌های آبی باریک در سراسر جهان اعمال نمی‌شود. بخش سوم کنوانسیون حقوق دریاها به‌صراحت چندین استثنای حقوقی را دسته‌بندی می‌کند که در آن‌ها، بر پایه معاهدات تاریخی، ویژگی‌های جغرافیایی یا نقاط مقصد، رژیم‌های جایگزین حاکم است.

کنوانسیون‌های بین‌المللی حقوقی دیرینه

بند (ج) ماده ۳۵ کنوانسیون حقوق دریاها، تنگه‌هایی را که عبور از آن‌ها به‌طور کامل یا جزئی با کنوانسیون‌های بین‌المللی دیرینه و لازم‌الاجرایی که مشخصاً به این تنگه‌ها مربوط می‌شوند تنظیم شده است، از رژیم عبور ترانزیت خارج می‌کند. نمونه‌های برجسته عبارتند از:

• تنگه‌های ترکیه: بسفر و داردانل دریای سیاه را به دریای اژه متصل می‌کنند. عبور از این تنگه‌ها تابع کنوانسیون مونتره مصوب ۱۹۳۶ است که مقررات ویژه‌ای را درباره تناژ کشتی‌ها، الزامات اطلاع‌رسانی و محدودیت‌های سختگیرانه برای کشتی‌های نظامی کشورهای غیرحاشیه دریای سیاه وضع کرده است.
• تنگه‌های دانمارک: کمربند بزرگ، کمربند کوچک و سوند دریای شمال را به دریای بالتیک متصل می‌کنند. حقوق ناوبری در این تنگه‌ها بر اساس معاهده کپنهاگ مصوب ۱۸۵۷ و قواعد عرفی تثبیت‌شده تنظیم می‌شود.

استثنای جزیره-سرزمین اصلی

بر اساس بند ۱ ماده ۳۸، چنانچه تنگه‌ای میان جزیره‌ای متعلق به دولت ساحلیِ آن تنگه و سرزمین اصلی همان دولت شکل گرفته باشد و در سمت دریا نیز مسیری از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی وجود داشته باشد که از نظر ویژگی‌های ناوبری و هیدروگرافی به همان اندازه مناسب باشد، عبور ترانزیت اعمال نمی‌شود. نمونه بارز آن تنگه مسینا میان سرزمین اصلی ایتالیا و جزیره سیسیل است. در چنین آبراه‌هایی، رژیم عبور بی‌ضرر حاکم است، مشروط بر اینکه مسیری با سهولت برابر در دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی در بیرون جزیره وجود داشته باشد.

تنگه‌های بن‌بست و عبور بی‌ضرر غیرقابل تعلیق

بر اساس بند (ب) ماده ۴۵(۱)، تنگه‌هایی که ناحیه‌ای از دریای آزاد یا یک منطقه انحصاری اقتصادی را به دریای سرزمینی دولتی دیگر متصل می‌کنند، به جای عبور ترانزیت، تابع رژیم عبور بی‌ضرر هستند. نمونه‌ای از این ساختار بن‌بست، تنگه تیران است که دریای سرخ را به خلیج عقبه متصل می‌کند و با آب‌های سرزمینی اردن و اسرائیل هم‌مرز است. نکته حائز اهمیت آن است که ماده ۴۵ تصریح می‌کند عبور بی‌ضرر از این تنگه‌ها نمی‌تواند از سوی دولت‌های ساحلی معلق شود و بدین ترتیب دسترسی کشورهای محصور در خشکی یا وابسته به خلیج تضمین می‌گردد.

تنگناهای راهبردی و مطالعات موردی جهانی

کاربرد عملی رژیم عبور ترانزیت در چندین گلوگاه جغرافیایی کلیدی که بخش عظیمی از تجارت بین‌المللی و بازرگانی انرژی را مدیریت می‌کنند، به‌روشنی مشهود است.

تنگه مالاکا و تنگه سنگاپور

تنگه مالاکا و تنگه سنگاپور که اقیانوس هند را به دریای جنوبی چین متصل می‌کنند، سالانه میزبان بیش از نود هزار کشتی تجاری، از جمله سهم عمده‌ای از محموله‌های نفتی جهان هستند. این تنگه‌ها که در همسایگی اندونزی، مالزی و سنگاپور قرار دارند، تابع مقررات عبور ترانزیت هستند. سه کشور ساحلی برای تضمین ایمنی دریانوردی در این آب‌های پرتردد و کم‌عمق، با همکاری سازمان بین‌المللی دریانوردی، طرح‌های الزامی تفکیک ترافیک، الزامات مربوط به فاصله مجاز زیرِ کیل کشتی و گشت‌های مشترک ضد دزدی دریایی را ایجاد کردند و هم‌زمان حقوق عبور شناورهای خارجی را حفظ نمودند.

تنگه هرمز

تنگه هرمز خلیج فارس را به دریای عمان متصل می‌کند و مسیر اصلی صادرات نفت خاورمیانه است. این تنگه که ایران و عمان در دو سوی آن قرار دارند، به‌طور کامل از آب‌های سرزمینی هم‌پوشان تشکیل شده است. در حالی که عمان دولت عضو کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) است، ایران این معاهده را امضا کرده اما آن را تصویب نکرده است. ایران به‌طور تاریخی استدلال کرده است که حقوق عبور ترانزیت تنها شامل دولت‌هایی می‌شود که عضو کنوانسیون حقوق دریاها باشند، و بر این باور است که شناورهای کشورهای غیرعضو صرفاً از حق عبور بی‌ضرر برخوردارند. در مقابل، قدرت‌های بزرگ دریایی معتقدند که عبور ترانزیت یک قاعده تثبیت‌شده در حقوق بین‌الملل عرفی است که صرف‌نظر از تصویب رسمی، برای همه دولت‌ها لازم‌الاجراست.

تنگه جبل‌الطارق

تنگه جبل‌الطارق که اقیانوس اطلس را به دریای مدیترانه پیوند می‌دهد، در میان اسپانیا، مراکش و سرزمین فرادریایی بریتانیا یعنی جبل‌الطارق واقع شده است. عرض این تنگه در باریک‌ترین نقطه تقریباً هشت مایل دریایی است و به‌طور کامل در محدوده آب‌های سرزمینی قرار دارد. عبور ترانزیت، تردد بدون مانع کشتیرانی تجاری و نیروهای دریایی، از جمله حرکت زیرآبی زیردریایی‌ها و پرواز هواگردهای نظامی را تضمین می‌کند و از یکپارچگی روان میان حوزه‌های امنیتی اطلس و مدیترانه پشتیبانی می‌نماید.

تهدیدات امنیتی نوین و چالش‌های نوظهور دریایی

چارچوب حقوقی حاکم بر تنگه‌های بین‌المللی با فشارهای فزاینده‌ای ناشی از تهدیدات امنیتی معاصر، پیشرفت‌های فناورانه و تحولات ژئوپلیتیکی روبه‌رو است.

تهدیدات نامتقارن، مانند حملات بازیگران غیردولتی، اصابت موشک‌های ضدکشتی و جنگ پهپادی دریایی در تنگه‌های راهبردی نظیر باب‌المندب، پرسش‌های حقوقی پیچیده‌ای را درباره دفاع دولت ساحلی و اعمال قانون از سوی دولت پرچم برانگیخته است. در حالی که کنوانسیون حقوق دریاها (آنکلوس) قواعد ناوبری را تعیین می‌کند، منازعات مسلحانه و تهاجمات منطقه خاکستری، مرزهای میان حقوق دریاها و حقوق بین‌الملل بشردوستانه را به محک آزمایش می‌گذارند. هنگامی که نیروهای متخاصم ناوبری را در یک تنگه بین‌المللی مختل می‌کنند، نیروهای دریایی کشورهای عبورکننده غالباً برای حفاظت از کریدورهای کشتیرانی تجاری، به حق ذاتی دفاع مشروع مندرج در ماده ۵۱ منشور سازمان ملل متحد استناد می‌کنند.

نگرانی‌های زیست‌محیطی و ظهور کشتی‌های سطحی خودران دریایی (MASS) نیز چالش‌های نظارتی جدیدی ایجاد کرده‌اند. دولت‌های ساحلی به‌طور فزاینده‌ای در پی کنترل‌های سخت‌گیرانه‌تر زیست‌محیطی هستند تا اکوسیستم‌های دریایی را از آلودگی صوتی، گونه‌های مهاجم موجود در آب توازن و نشت نفت محافظت کنند. ادغام کشتی‌های تجاری خودران و بدون خدمه در طرح‌های تفکیک ترافیک، مستلزم آن خواهد بود که سازمان بین‌المللی دریانوردی و دولت‌های ساحلیِ تنگه‌ها، استانداردهای ایمنی بین‌المللی را با رعایت حقوق بنیادین عبور ترانزیت تطبیق دهند.

علاوه بر این، تغییرات اقلیمی و ذوب یخ‌های قطب شمال، کریدورهای تجاری شمالی جدیدی مانند گذرگاه شمال غربی و مسیر دریایی شمال را گشوده است. این تحولات، بار دیگر بحث‌ها را درباره اینکه آیا این آبراهه‌های شمالی معیارهای تنگه‌های بین‌المللی مشمول عبور ترانزیت را دارند یا آب‌های داخلی تحت حاکمیت مطلق دولت ساحلی محسوب می‌شوند، شعله‌ور کرده است.

نتیجه‌گیری

رژیم حقوقی تنگه‌های بین‌المللی و عبور ترانزیت که در بخش سوم کنوانسیون حقوق دریاها تدوین شده است، همچنان یکی از بزرگ‌ترین دستاوردهای حقوق بین‌الملل نوین به شمار می‌رود. سازش حاصل از مقررات عبور ترانزیت، با ایجاد تعادل دقیق میان حاکمیت و نیازهای امنیتی دولت‌های ساحلی و ضرورت جهانی تجارت آزاد و بی‌مانع دریایی و تحرک نظامی، ثبات اقتصادی و صلح راهبردی جهان را حفظ می‌کند. همزمان با پیشرفت فناوری دریایی و بروز چالش‌های ژئوپلیتیکی در نقاط بحرانی و گلوگاه‌های سراسر جهان، پایبندی به این چارچوب حقوقی متوازن همچنان سنگ بنای حکمرانی جهانی بر اقیانوس‌ها باقی مانده است.