گستره مکانی حاکمیت: صلاحیت و اقتدار نظارتی دولت ساحلی بر اساس حقوق دریاها

تدوین و تقنین نظم دریایی نوین در کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها (UNCLOS) مصوب ۱۹۸۲، نمایانگر مصالحه‌ای ظریف میان دو دکترینِ از دیرباز متضاد است: mare liberum یا اصل برخاسته از اندیشه گروسیوس که آزادی کشتیرانی و دسترسی به دریاهای آزاد را تضمین می‌کند، و mare clausum یا نظریه جان سلدن که بر حاکمیت انحصاری دولت‌ها بر فضاهای اقیانوسی تأکید دارد. این مصالحه ساختاری در قالب یک نظام منطقه‌بندی تدریجی تجلی یافته است. هرچه ناظر از آب‌های داخلی به سوی دریای سرزمینی، منطقه مجاور، منطقه انحصاری اقتصادی و سپس دریای آزاد پیش می‌رود، اقتدار حاکمیتی دولت ساحلی از صلاحیت سرزمینی مطلق به صلاحیتی کارکردی و محدود به منابع کاهش می‌یابد و در نهایت جای خود را به تقدم دولت صاحب پرچم می‌دهد. با این حال، اجرای عملی این ساختار فضایی با تنش‌های صلاحیتی متعددی همراه است. دولت‌های ساحلی معمولاً می‌کوشند برای حفاظت از بوم‌سازگان‌های دریایی، تأمین ذخایر اقتصادی و حفظ امنیت ملی، اختیارات نظارتی خود را بر شناورهای خارجی گسترش دهند. در مقابل، کشورهای دریانورد با استناد به آزادی‌های دریای آزاد، مانع از توسعه تدریجی صلاحیت دولت‌های ساحلی می‌شوند. تحلیل دامنه امروزی اقتدار دولت ساحلی مستلزم بررسی دقیق متون معاهدات در کنار رویه قضایی دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ)، دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) و هیئت‌های داوری تشکیل‌شده بر اساس پیوست هفتم کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها است.

ساختار منطقه‌ای کنوانسیون حقوق دریاها و حاکمیت در دریا

پیش‌فرض بنیادین صلاحیت دریایی آن است که خشکی بر دریا تسلط دارد (la terre domine la mer)؛ قاعده‌ای که در پرونده‌های فالت قاره دریای شمال (جمهوری فدرال آلمان/دانمارک؛ جمهوری فدرال آلمان/هلند، دیوان بین‌المللی دادگستری ۱۹۶۹) تأیید شد و همواره در دادرسی‌های بین‌المللی مورد تأکید مجدد قرار گرفته است. خطوط مبدأ خاستگاه فضایی هستند که تمامی مناطق دریایی از آن‌ها ترسیم می‌شوند. بر اساس ماده ۵ کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها، خط مبدأ عادی همان خط پایین‌ترین جزر آب در امتداد ساحل است که بر روی نقشه‌های با مقیاس بزرگِ به رسمیت شناخته‌شده از سوی دولت ساحلی مشخص شده است. در مواردی که خط ساحلی به‌شدت فرورفته باشد یا جزایری در حاشیه آن قرار داشته باشند، ماده ۷ استفاده از خطوط مبدأ مستقیم را مجاز می‌شمارد، مشروط بر آنکه این خطوط به میزان قابل‌توجهی از جهت کلی ساحل منحرف نشوند.

آب‌های سمت خشکی خط مبدأ، بر اساس ماده ۸، آب‌های داخلی محسوب می‌شوند. دولت ساحلی در این پهنه‌ها حاکمیت سرزمینی کاملی را اعمال می‌کند که با اقتدار آن بر توده خشکی خود یکسان است. کشتی‌های خارجی هیچ حق عرفی عبور بی‌ضرر از آب‌های داخلی ندارند، مگر در استثنای مندرج در بند ۲ ماده ۸ که در آن خطوط مبدأ مستقیم، آب‌هایی را در بر می‌گیرند که پیش‌تر داخلی تلقی نمی‌شدند. دولت‌های ساحلی می‌توانند شرایط دسترسی به بنادر را تعیین کنند، معیارهای زیست‌محیطی و فنی الزام‌آور وضع نمایند و صلاحیت مدنی و کیفری خود را اعمال کنند؛ مشروط بر اینکه مصونیت‌های قضایی اعطاشده به ناوهای جنگی دارای حاکمیت و کشتی‌های دولتی غیرتجاری بر اساس حقوق بین‌الملل عرفی و مقررات معاهداتی مانند ماده ۹۵ و ماده ۹۶ رعایت شود.

دولت‌های ساحلی چه حقوقی در دریای سرزمینی دارند؟

ماده ۲ کنوانسیون حقوق دریاها، حاکمیت دولت ساحلی را فراتر از قلمرو خشکی و آب‌های داخلی آن، به نوار دریایی مجاور تحت عنوان دریای سرزمینی گسترش می‌دهد که بر اساس ماده ۳ می‌تواند تا ۱۲ مایل دریایی از خط مبدأ امتداد یابد. این حاکمیت شامل ستون آب، بستر دریا و زیربستر آن و فضای هوایی فراز آن‌ها می‌شود. با این حال، حاکمیت سرزمینی دولت ساحلی به‌طور قاطع با حق عبور بی‌ضرر موضوع ماده ۱۷ محدود می‌شود؛ حقی که برای کشتی‌های خارجی امکان ناوبری پیوسته و سریع از دریای سرزمینی را بدون ورود به آب‌های داخلی یا حرکت به سوی آن‌ها یا از آن‌ها تضمین می‌کند.

بر اساس بند ۱ ماده ۱۹، عبور تا زمانی بی‌ضرر است که مخل صلح، نظم عمومی یا امنیت دولت ساحلی نباشد. بند ۲ ماده ۱۹ به جای واگذاری معیار بی‌ضرر بودن به تفسیر ذهنی و یک‌جانبه، فهرستی جامع از فعالیت‌های غیربی‌ضرر را برمی‌شمرد که شامل تمرین تسلیحاتی، گردآوری اطلاعات، اقدامات آلودگی عمدی و جدی، فعالیت‌های صید، فعالیت‌های پژوهشی یا نقشه‌برداری و مداخله مستقیم در سیستم‌های ارتباطی ساحلی می‌شود. مرز حقوقی میان عبور بی‌ضرر و غیربی‌ضرر در مراحل اولیه رویه قضایی نوین دریایی مورد بررسی قرار گرفت. دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده تنگه کورفو (بریتانیا علیه آلبانی، دیوان بین‌المللی دادگستری ۱۹۴۹) حکم داد که ناوهای جنگی خارجی در زمان صلح حق عبور بی‌ضرر از تنگه‌های مورد استفاده برای ناوبری بین‌المللی را بدون نیاز به مجوز قبلی دارند، مشروط بر اینکه عبور آن‌ها صرفاً عملیاتی و فاقد جنبه تهدیدآمیز باشد.

دولت ساحلی می‌تواند عبور را بر اساس ماده ۲۱، از طریق وضع قوانینی در خصوص ایمنی دریانوردی، حفاظت از تأسیسات کمک‌ناوبری، حفظ منابع زنده و پیشگیری از آلودگی دریایی تنظیم کند. با این حال، این اختیارات نظارتی به موجب ماده ۲۴ به شدت محدود شده است؛ ماده‌ای که دولت ساحلی را از تحمیل الزاماتی که در عمل به سلب یا مخدوش کردن حق عبور بی‌ضرر منجر می‌شود، یا اعمال تبعیض شکلی یا ماهوی علیه کشتی‌های هر دولتی منع می‌کند. افزون بر این، دولت ساحلی نمی‌تواند صرفاً به دلیل عبور، عوارضی بر کشتی‌های خارجی وضع کند، بلکه همان‌گونه که در ماده ۲۶ تصریح شده است، تنها می‌تواند در قبال خدمات مشخص ارائه‌شده به کشتی، هزینه‌ای دریافت نماید.

صلاحیت کیفری و مدنی بر کشتی‌های تجاری خارجی در دریای سرزمینی، حوزه‌ای مبتنی بر سازش دکترینال است. بر اساس ماده ۲۷، دولت ساحلی نباید صلاحیت کیفری خود را در داخل کشتی خارجیِ در حال عبور از دریای سرزمینی، برای بازداشت هر شخص یا انجام تحقیقات مرتبط با جرم ارتکابی در آن کشتی طی عبور اعمال کند، مگر آنکه:

• پیامدهای جرم به دولت ساحلی سرایت کند؛
• جرم از نوعی باشد که آرامش کشور یا نظم عمومی دریای سرزمینی را مختل سازد؛
• کمک مقامات محلی از سوی ناخدای کشتی یا مأمور دیپلماتیک یا مأمور کنسولی دولت صاحب پرچم درخواست شده باشد؛ یا
• چنین اقداماتی برای سرکوب قاچاق غیرقانونی مواد مخدر یا مواد روان‌گردان کاملاً ضروری باشد.

هرچند فعل وجهی باید (should) بیشتر بیانگر یک توصیه است تا یک ممنوعیت مطلق، رویه دولت‌ها تا حد زیادی با این محدودیت انطباق دارد و امور انضباطی داخلی و تخلفات جزئی را در صلاحیت انحصاری دولت صاحب پرچم قرار می‌دهد.

منطقه مجاور: کنترل‌های پیشگیرانه و تنبیهی

منطقه مجاور که در ماده ۳۳ کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها تدوین شده است، تا ۲۴ مایل دریایی از خطوط مبدأ امتداد می‌یابد. برخلاف دریای سرزمینی، منطقه مجاور حوزه‌ای تحت حاکمیت نیست؛ بلکه پهنه‌ای ویژه با صلاحیت کارکردیِ مشخص است که از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی جدا شده است. اقتدار دولت ساحلی در این نوار کاملاً معطوف به کنترل است و به دولت اختیار می‌دهد تا:

1. از نقض قوانین و مقررات گمرکی، مالی، مهاجرتی یا بهداشتی خود در قلمرو یا دریای سرزمینی‌اش جلوگیری کند؛
2. نقض قوانین و مقررات یادشده را که در قلمرو یا دریای سرزمینی‌اش ارتکاب یافته، مجازات کند.

ساختار دوگانه جلوگیری و مجازات تمایز مهمی در صلاحیت ایجاد می‌کند. در مورد شناورهای ورودی، دولت ساحلی تنها می‌تواند اقدامات پیشگیرانه برای توقف تخلف احتمالی در داخل دریای سرزمینی انجام دهد و نمی‌تواند اعمالی را که هنوز رخ نداده‌اند کیفر دهد. در مورد شناورهای خروجی که مرتکب جرمی در دریای سرزمینی یا قلمرو خشکی شده‌اند، دولت می‌تواند اقدامات تنبیهی، از جمله بازداشت و آغاز تعقیب و گریز بی‌وقفه، را اتخاذ کند.

یکی از مناقشات تکرارشونده این است که آیا دولت‌های ساحلی می‌توانند مقررات امنیتی را به منطقه مجاور تعمیم دهند یا خیر. در حالی که اقلیتی از دولت‌ها مدعی صلاحیت امنیتی در محدوده ۲۴ مایلی هستند، تاریخچه تدوین کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS III) نشان‌دهنده حذف عمدی مقوله امنیت از ماده ۳۳ است. دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) در پرونده ام/وی سایگا (شماره ۲) (سنت وینسنت و گرنادین‌ها علیه گینه، ITLOS 1999) دامنه محدود ماده ۳۳ را تأیید کرد. گینه قوانین گمرکی خود را بر سوخت‌گیری فراساحلی در داخل منطقه انحصاری اقتصادی و منطقه مجاور خود اعمال کرد و استدلال نمود که منافع عمومی‌اش چنین اقدام اجرایی را توجیه می‌کند. دیوان بین‌المللی حقوق دریاها تفسیر موسع گینه را رد کرد و مقرر داشت که یک دولت ساحلی نمی‌تواند با یک‌جانبه تلقی کردن فعالیت‌ها در منطقه مجاور یا منطقه انحصاری اقتصادی به‌عنوان جرم بر اساس قوانین داخلی، مقررات گمرکی خود را فراتر از دریای سرزمینی گسترش دهد، و همچنین نمی‌تواند اقتدار پلیسی عامی را فراتر از مفاد دقیق ماده ۳۳ اعمال کند.

دولت‌های ساحلی چگونه می‌توانند فعالیت‌های دریایی را در منطقه انحصاری اقتصادی تنظیم کنند؟

منطقه انحصاری اقتصادی (EEZ)، که تحت حاکمیت بخش پنجم کنوانسیون حقوق دریاها (مواد ۵۵ تا ۷۵) قرار دارد، یک نظام حقوقی خاص (sui generis) را تشکیل می‌دهد. این منطقه که تا ۲۰۰ مایل دریایی از خطوط مبدأ امتداد می‌یابد، نه دریای سرزمینی است و نه دریای آزاد. ماده ۵۶ مقرر می‌دارد که در منطقه انحصاری اقتصادی، دولت ساحلی دارای موارد زیر است:

• حقوق حاکمه به منظور اکتشاف و بهره‌برداری، حفظ و مدیریت منابع طبیعی، چه زنده و چه غیرزنده، آب‌های روی بستر دریا و بستر دریا و بستر زیرین آن، و همچنین در خصوص سایر فعالیت‌ها برای بهره‌برداری اقتصادی (مانند تولید انرژی از آب، جریان‌ها و بادها)؛
• صلاحیت قضایی طبق آنچه در مواد مربوط کنوانسیون در مورد ایجاد و استفاده از جزایر مصنوعی، تأسیسات و سازه‌ها؛ تحقیقات علمی دریایی؛ و حفاظت و صیانت از محیط زیست دریایی پیش‌بینی شده است؛
• سایر حقوق و تکالیف پیش‌بینی‌شده در کنوانسیون.

تخصیص حقوق در منطقه انحصاری اقتصادی توسط ماده ۵۸ متوازن می‌شود؛ ماده‌ای که آزادی‌های دریانوردی، پرواز فراز، و نصب کابل‌ها و لوله‌های زیردریایی را، همراه با سایر کاربردهای مشروع بین‌المللی دریا که با این آزادی‌ها مرتبط‌اند، برای همه دولت‌های خارجی محفوظ نگه می‌دارد. نکته بسیار مهم آنکه بند ۲ ماده ۵۶ و بند ۳ ماده ۵۸ تکالیف متقابل رعایت مقتضی حقوق دیگران را مقرر می‌کنند: دولت ساحلی باید حقوق حاکمه و صلاحیت خود را با رعایت مقتضی حقوق و تکالیف سایر دولت‌ها اعمال کند، و دولت‌های خارجی نیز باید هنگام دریانوردی در منطقه انحصاری اقتصادی، به همین ترتیب حقوق دولت ساحلی را به نحو مقتضی رعایت کنند.

هنگامی که تعارضات مقرراتی‌ای پدید می‌آید که کنوانسیون صراحتاً آن‌ها را تخصیص نداده است، ماده ۵۹ مقرر می‌دارد که این تعارض باید بر پایه انصاف و با در نظر گرفتن تمامی اوضاع و احوال مرتبط حل‌وفصل شود؛ ضمن توجه به اهمیت نسبی منافعِ درگیر برای طرفین و همچنین برای جامعه بین‌المللی در مجموع. این سازوکار موازنه عادلانه تأکید می‌کند که منطقه انحصاری اقتصادی نه متضمن فرض حاکمیت سرزمینی دولت ساحلی است و نه فرض آزادی مطلق دریاهای آزاد.

اعطای حقوق حاکمیتی بر اساس ماده ۵۶ ماهیتی کارکردی دارد، نه سرزمینی؛ این ماده دقیقاً همان میزان از اقتدار را اعطا می‌کند که برای حفظ، مدیریت و استخراج منابع زنده و غیرزنده ضروری است، و در عین حال مشاعات کشتیرانی را تحت قاعده رعایت مقتضی برای جامعه بین‌المللی محفوظ نگه می‌دارد.

صلاحیت منبعی دولت ساحلی شامل اختیارات گسترده اجرای قوانین شیلاتی بر اساس ماده ۷۳ می‌شود. دولت‌های ساحلی می‌توانند برای تضمین رعایت قوانین حفاظتی، کشتی‌های خارجی را متوقف و بازرسی کنند، خدمه آن‌ها را بازداشت کرده و علیه آنان دادرسی قضایی آغاز نمایند. با این حال، این اختیار محدودیت‌های قانونی سخت‌گیرانه‌ای دارد: کشتی‌های بازداشت‌شده و خدمه آن‌ها باید بلافاصله پس از تودیع وثیقه یا تضمین معقول دیگری آزاد شوند (ماده ۷۳(۲))، مجازات‌های دولت ساحلی برای تخلفات صید نباید در غیاب توافقات خلاف آن شامل حبس یا مجازات بدنی باشد (ماده ۷۳(۳))، و دولت پرچم باید فوراً از هرگونه بازداشت یا توقیف مطلع شود (ماده ۷۳(۴)).

در پرونده کشتی ام/وی ویرجینیا جی (پاناما/گینه بیسائو، دیوان بین‌المللی حقوق دریاها ۲۰۱۴)، مرجع رسیدگی دامنه اقتدار دولت ساحلی بر سوخت‌رسانی — یعنی تأمین سوخت کشتی‌های صیادی — در منطقه انحصاری اقتصادی را روشن ساخت. دیوان بین‌المللی حقوق دریاها تعیین کرد که تنظیم سوخت‌رسانی به کشتی‌های خارجی که در منطقه انحصاری اقتصادی صید می‌کنند، هنگامی که این سوخت‌رسانی مستقیماً از عملیات صید پشتیبانی کند، در چارچوب حقوق حاکمیتی دولت ساحلی موضوع ماده ۵۶ قرار می‌گیرد. با وجود این، مرجع رسیدگی دریافت که گینه بیسائو با مصادره کشتی بدون ارزیابی اینکه آیا چنین مجازات سنگینی با تخلف اداری ارتکاب‌یافته تناسب دارد یا خیر، ماده ۷۳ را نقض کرده است، و تأکید کرد که اقدامات اجرایی باید الزامات ضرورت و تناسب را برآورده سازند.

آیا دولت‌های ساحلی می‌توانند قوانین زیست‌محیطی را علیه کشتی‌های خارجی اجرا کنند؟

بخش دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها چارچوبی جامع برای حمایت و حفاظت از محیط زیست دریایی ایجاد می‌کند که میان آسیب‌پذیری مناطق ساحلی و منافع کشتیرانی تجاری توازن برقرار می‌سازد. ماده ۱۹۲ تعهدی عمومی برای تمامی دولت‌ها مقرر می‌دارد تا از محیط زیست دریایی حمایت و حفاظت کنند. در حالی که به موجب بند ۲ ماده ۲۱۱، صلاحیت اصلی تقنینی و اجرایی دولت‌های صاحب پرچم بر کشتی‌هایشان در خصوص استانداردهای ساخت، طراحی، تجهیزات و خدمه (CDEM) محفوظ است، دولت‌های ساحلی نیز از اختیارات مشخصی برای قانون‌گذاری و اجرای مقررات علیه آلودگی ناشی از کشتی‌ها برخوردارند.

در محدوده دریای سرزمینی، بند ۴ ماده ۲۱۱ به دولت‌های ساحلی اجازه می‌دهد قوانین زیست‌محیطی حاکم بر کشتی‌های خارجی در حال عبور بی‌ضرر را وضع کنند، مشروط بر آنکه این قوانین شامل طراحی، ساخت، خدمه یا تجهیزات کشتی‌های خارجی نشود، مگر برای اجرای قواعد یا استانداردهای بین‌المللی عموماً پذیرفته‌شده (GAIRS)، به‌ویژه آن دسته از قواعدی که در چارچوب سازمان بین‌المللی دریانوردی (IMO) بر اساس کنوانسیون مارپل ۷۳/۷۸ تدوین شده‌اند. در منطقه انحصاری اقتصادی، صلاحیت تقنینی دولت ساحلی به موجب بند ۵ ماده ۲۱۱ صرفاً محدود به تصویب قوانینی است که با قواعد یا استانداردهای بین‌المللی عموماً پذیرفته‌شده مطابقت داشته و آن‌ها را اجرا می‌کنند.

اجرای قوانین زیست‌محیطی توسط دولت‌های ساحلی به موجب ماده ۲۲۰ در قالب چارچوبی تدریجی و مبتنی بر شدت تخلف سامان یافته است:

• هرگاه کشتی داوطلبانه در بندر یا پایانه فراساحلی دولت ساحلی حضور داشته باشد، آن دولت می‌تواند نسبت به هرگونه نقض قوانین زیست‌محیطی خود که در دریای سرزمینی یا منطقه انحصاری اقتصادی‌اش رخ داده است، اقدامات قانونی آغاز کند (بند ۱ ماده ۲۲۰)؛
• هرگاه دلایل روشنی برای اعتقاد به اینکه کشتی در حال حرکت در دریای سرزمینی، قوانین زیست‌محیطی را در طول عبور خود نقض کرده است وجود داشته باشد، دولت ساحلی می‌تواند بازرسی فیزیکی انجام دهد و در صورتی که شواهد ایجاب کند، اقدامات قانونی از جمله بازداشت کشتی را آغاز نماید (بند ۲ ماده ۲۲۰)؛
• هرگاه دلایل روشنی برای اعتقاد به اینکه کشتی در حال حرکت در منطقه انحصاری اقتصادی یا دریای سرزمینی، مرتکب تخلفی در منطقه انحصاری اقتصادی شده است وجود داشته باشد، دولت ساحلی می‌تواند از کشتی بخواهد اطلاعات مربوط به هویت، بندر ثبت و آخرین و نخستین بنادر توقف خود را ارائه دهد (بند ۳ ماده ۲۲۰)؛
• هرگاه تخلفی در منطقه انحصاری اقتصادی منجر به تخلیه قابل‌توجهی شود که باعث آلودگی مهم محیط زیست دریایی شده یا آن را تهدید می‌کند، و کشتی از ارائه اطلاعات خودداری کرده یا داده‌های آشکارا نادرستی ارائه داده باشد، دولت ساحلی می‌تواند بازرسی فیزیکی کشتی را انجام دهد (بند ۵ ماده ۲۲۰)؛
• هرگاه شواهد عینی و روشنی مبنی بر اینکه کشتی در حال حرکت در منطقه انحصاری اقتصادی یا دریای سرزمینی مرتکب تخلفی در منطقه انحصاری اقتصادی شده که به تخلیه‌ای منجر به خسارت عمده یا تهدید خسارت عمده به خط ساحلی یا منافع مرتبط دولت ساحلی انجامیده است وجود داشته باشد، آن دولت می‌تواند مطابق قوانین خود اقدامات قانونی از جمله بازداشت کشتی را آغاز کند (بند ۶ ماده ۲۲۰).

یک استثنای قابل‌توجه بر این محدودیت‌ها، ماده ۲۳۴، یعنی مقرره مربوط به مناطق پوشیده از یخ است. ماده ۲۳۴ به دولت‌های ساحلی اختیار قانون‌گذاری و اجرای غیرتبعیض‌آمیزی اعطا می‌کند تا آلودگی دریایی ناشی از کشتی‌ها را در مناطق پوشیده از یخ در محدوده منطقه انحصاری اقتصادی (EEZ) پیشگیری، کاهش و کنترل کنند؛ مناطقی که شرایط اقلیمی به‌ویژه شدید و وجود یخ، موانع یا خطرات استثنایی برای کشتیرانی ایجاد می‌کند و آلودگی می‌تواند آسیب عمده یا اختلال جبران‌ناپذیری به تعادل زیست‌محیطی وارد سازد. این مقرره به کشورهای ساحلی قطب شمال اختیار قانون‌گذاری و اجرای گسترده‌تری می‌دهد و آن‌ها را قادر می‌سازد استانداردهای ملی سخت‌گیرانه‌تری را در زمینه طراحی، ساخت و بهره‌برداری نسبت به قواعد پذیرفته‌شده بین‌المللی وضع کنند.

سازوکارها و محدودیت‌های حق تعقیب بی‌وقفه

دکترین تعقیب بی‌وقفه، که در ماده ۱۱۱ کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) تدوین شده است، استثنایی بر انحصار دولت صاحب پرچم در دریای آزاد فراهم می‌کند. این دکترین به دولت ساحلی اجازه می‌دهد چنانچه مرتکبان خارجی بکوشند با عبور از مرزهای صلاحیتی از اجرای عدالت بگریزند، اختیار اجرایی داخلی خود را به دریای آزاد تسری دهد. از آنجا که این دکترین آزادی دریای آزاد را نقض می‌کند، اعمال آن مستلزم پایبندی دقیق به شرایط شکلی مقرر در حقوق معاهداتی و رویه قضایی است.

بر اساس بند ۱ ماده ۱۱۱، تعقیب بی‌وقفه تنها زمانی می‌تواند آغاز شود که مقامات صلاحیت‌دار دولت ساحلی دلایل موجهی برای اعتقاد به نقض قوانین و مقررات خود توسط کشتی داشته باشند. تعقیب باید هنگامی آغاز شود که کشتی خارجی یا یکی از قایق‌های آن در آب‌های داخلی، آب‌های مجمع‌الجزایری، دریای سرزمینی یا منطقه مجاور دولت تعقیب‌کننده باشد. اگر تعقیب در منطقه مجاور آغاز شود، تنها در خصوص نقض حقوقی قابل انجام است که آن منطقه برای حمایت از آن‌ها ایجاد شده است. مطابق بند ۲ ماده ۱۱۱، تعقیب بی‌وقفه با رعایت اقتضائات لازم در مورد تخلفات در منطقه انحصاری اقتصادی یا فلات قاره، از جمله مناطق ایمنی پیرامون تأسیسات فالت قاره، در ارتباط با قوانینی که بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها تصویب شده‌اند، اعمال می‌شود.

سازوکارهای شکلی تعقیب بسیار دقیق هستند:

1. احراز موقعیت: مرجع تعقیب‌کننده باید با استفاده از ابزارهای عملی و قابل اتکا، مانند رادار یا تثبیت موقعیت نوری، احراز کند که کشتی خارجی یا یکی از قایق‌های آن در محدوده منطقه دریایی مربوطه قرار دارد.
2. علامت شنیداری یا دیداری: تعقیب تنها پس از ارسال علامت دیداری یا شنیداری توقف، در فاصله‌ای که کشتی خارجی قادر به دیدن یا شنیدن آن باشد، آغاز می‌شود (ماده ۱۱۱(۴)). بر اساس تفسیر دقیق متن، ارسال علائم رادیویی به‌تنهایی کافی نیست، هرچند رویه معاصر دولت‌ها بحث‌های دامنه‌داری را درباره اینکه آیا ارتباطات الکترونیکی این شرط را برآورده می‌کند، به همراه داشته است.
3. تعقیب بی‌وقفه: تعقیب باید پیوسته باشد. چنانچه تعقیب قطع یا متوقف شود، دولت ساحلی نمی‌تواند آن را در دریای آزاد از سر گیرد.
4. پایان تعقیب: بر اساس ماده ۱۱۱(۳)، حق تعقیب بی‌وقفه به محض ورود کشتی تحت تعقیب به دریای سرزمینی دولت خود یا یک دولت ثالث خاتمه می‌یابد.

در داوری آرکتیک سانرایز (هلند علیه روسیه، دیوان دائمی داوری ۲۰۱۳/۲۰۱۵)، هیئت داوری به بررسی اقدام روسیه در بازرسی و توقیف کشتی‌ای با پرچم هلند در دریای آزاد پرداخت؛ اقدامی که پس از اعتراض سازمان صلح سبز (گرین‌پیس) در یک تأسیسات نفتی فراساحلی در منطقه انحصاری اقتصادی روسیه صورت گرفت. هیئت داوری اعلام کرد که بازرسی انجام‌شده از سوی روسیه شرایط تعقیب بی‌وقفه مندرج در ماده ۱۱۱ را برآورده نمی‌کند. شناور گارد ساحلی تعقیب‌کننده، تعقیب خود را متوقف کرده بود و فعالیت‌های اعتراضی اولیه نیز تخلفاتی محسوب نمی‌شدند که بازرسی فرامنطقه‌ای در دریای آزاد را بدون رضایت دولت صاحب پرچم توجیه کنند.

علاوه بر این، هنگامی که مقامات دولت ساحلی دستگیری را در دریا اجرا می‌کنند، توسل به زور باید در حداقل ممکن نگه داشته شود و تابع اصول ضرورت و تناسب باشد. در پرونده رد کروسیدر (۱۹۶۲)، یک کمیسیون تحقیق اعلام کرد که مقامات نیروی دریایی دانمارک با شلیک گلوله جنگی به یک کشتی ماهیگیری بریتانیایی بدون هشدار کافی، از زور نامتناسب استفاده کرده‌اند. این معیار از سوی دیوان بین‌المللی حقوق دریاها در پرونده ام/وی سایگا (شماره ۲) تقویت شد؛ جایی که دیوان تصریح کرد حقوق بین‌الملل ایجاب می‌کند که پیش از شلیک مستقیم، تیرهای هوایی هشداردهنده شلیک شود و تیم‌های بازرسی باید تمامی تدابیر احتیاطی را برای جلوگیری از تلفات جانی اتخاذ کنند.

تلفیق امتیازات حاکمیتی بر منابع با آزادی دریانوردی

تنش عملیاتی میان امتیازات اقتصادی دولت ساحلی و حقوق دریانوردی دولت‌های دیگر، در حوزه‌های دریایی مورد مناقشه، دریاهای نیمه‌بسته و مناطقی که تحت ادعاهای یک‌جانبه گسترده قرار دارند، بسیار حاد است. داوری دریای جنوبی چین (فیلیپین علیه چین، دیوان دائمی داوری ۲۰۱۶) بررسی معتبری از این مرزها ارائه کرد. هیئت داوری نتیجه گرفت که ادعاهای مربوط به حقوق تاریخی یا اقتدار حاکمیتی در فضاهای دریایی که فراتر از تخصیص‌های منطقه‌ای مشخص در کنوانسیون حقوق دریاها باشد، با این کنوانسیون ناسازگار است. هیئت داوری تأکید کرد که عوارض جزر و مدیِ قادر به سکونت انسانی یا دارای حیات اقتصادی مستقل، بر اساس ماده ۱۲۱ منطقه انحصاری اقتصادی و فالت قاره ایجاد می‌کنند، در حالی که ارتفاعات کم‌عمق و صخره‌ها نمی‌توانند منطقه انحصاری اقتصادی ایجاد کنند و بدین ترتیب از استفاده دولت‌ها از عوارض کوچک برای محدود کردن حقوق دریانوردی جلوگیری می‌شود.

یکی از مناقشات مرتبط، به پژوهش‌های علمی دریایی (MSR) مربوط می‌شود. بر اساس بخش سیزدهم کنوانسیون حقوق دریاها (مواد ۲۴۵ تا ۲۵۷)، دولت‌های ساحلی حق انحصاری تنظیم مقررات، صدور مجوز و انجام پژوهش‌های علمی دریایی را در دریای سرزمینی خود دارند و دولت‌های خارجی باید طبق ماده ۲۴۶ برای انجام پژوهش در منطقه انحصاری اقتصادی و فالت قاره رضایت کسب کنند. در حالی که انتظار می‌رود دولت‌های ساحلی در شرایط عادی با پروژه‌های پژوهشی صلح‌آمیز موافقت کنند، می‌توانند در صورتی که پروژه اهمیت مستقیمی برای اکتشاف و بهره‌برداری از منابع طبیعی داشته باشد، شامل حفاری یا استفاده از مواد منفجره شود، یا ساخت جزایر مصنوعی را دربرگیرد، از اعطای رضایت در منطقه انحصاری اقتصادی خودداری کنند. ابهام موجود در تفکیک پژوهش‌های علمی دریایی غیرتجاری از نقشه‌برداری هیدروگرافیک و عملیات اطلاعاتی نظامی نهفته است. قدرت‌های دریایی استدلال می‌کنند که نقشه‌برداری هیدروگرافیک و گردآوری داده‌های نظامی از آزادی‌های دریانوردی هستند که تحت حمایت ماده ۵۸ قرار دارند، در حالی که بسیاری از دولت‌های ساحلی اصرار دارند که هرگونه گردآوری داده در منطقه انحصاری اقتصادی آن‌ها مصداق پژوهش علمی دریایی است و نیازمند رضایت دولت ساحلی است.

به همین ترتیب، نصب آرایه‌های نظارتی نظامی و برگزاری رزمایش‌های دریایی خارجی در منطقه انحصاری اقتصادی، افکار عمومی بین‌المللی را دودسته کرده است. دولت‌های ساحلی استدلال می‌کنند که مانورهای نظامی خارجی بدون کسب رضایت، امنیت ملی آن‌ها را تحت تأثیر قرار داده و بهره‌برداری از منابع را مختل می‌کند و این امر نقض الزام رعایت مقتضی مندرج در بند ۳ ماده ۵۸ است. قدرت‌های بزرگ دریایی در پاسخ می‌گویند که کنوانسیون حقوق دریاها به دولت‌های ساحلی اختیار تنظیم فعالیت‌های نظامی در منطقه انحصاری اقتصادی را نداده است، زیرا عملیات نظامی استخراج منابع را هدف قرار نمی‌دهد و در چارچوب آزادی‌های کلی دریاهای آزاد که در بند ۱ ماده ۵۸ حفظ شده‌اند، جای می‌گیرد.

آینده صلاحیت دولت ساحلی

ساختار حقوقی حاکم بر مقررات‌گذاری دولت ساحلی با چالش‌های جدیدی ناشی از نوآوری‌های فناورانه و اختلالات زیست‌محیطی روبه‌رو است. کشتی‌های سطحی خودران دریایی (MASS) مدل‌های سنتی مقررات‌گذاری را پیچیده می‌کنند. مقررات کنوانسیون حقوق دریاها، مانند آنچه در بخش دوم و بخش هفتم آمده است، حضور یک ناخدا و خدمه را در کشتی فرض می‌گیرند (برای مثال، ماده ۹۴ درباره وظایف دولت صاحب پرچم، و ماده ۲۷ درباره جرایم ارتکابی در کشتی). با ورود شناورهای خودران و کنترل‌ازراه‌دور به عرصه استفاده تجاری، دولت‌های ساحلی باید اقتدار خود را برای الزام به ارائه اطلاعیه‌های فنی، اجرای مسیرهای ایمنی دریانوردی و راستی‌آزمایی پروتکل‌های ارتباطی اضطراری در جریان عبور بی‌ضرر و ترانزیت از منطقه انحصاری اقتصادی روشن سازند.

هم‌زمان، تغییرات اقلیمی و بالا آمدن سطح دریاها بر اثر فعالیت‌های انسانی، ثبات پایه‌ای را که کل چارچوب منطقه‌ای بر آن استوار است، تضعیف می‌کند. بر اساس تفسیرهای متعارف از ماده ۵، خطوط مبدأِ آبِ کم عمق متغیر هستند؛ با بالا آمدن سطح دریاها و عقب‌نشینی خطوط ساحلی، مرزهای مکانی دریای سرزمینی، منطقه مجاور و منطقه انحصاری اقتصادی نیز به سمت خشکی پس می‌روند که این امر می‌تواند به بی‌ثباتی مرزهای دریایی و کاهش صلاحیت دولت ساحلی بینجامد. در واکنش به این وضعیت، کشورهای جزیره‌ای کوچک در حال توسعه و نهادهای بین‌المللی خواستار تثبیت حقوقی خطوط مبدأ شده‌اند. کمیسیون حقوق بین‌الملل (ILC) و اعلامیه‌های منطقه‌ای، مانند «اعلامیه مجمع جزایر اقیانوس آرام در سال ۲۰۲۱ درباره حفظ مناطق دریایی در مواجهه با بالا آمدن سطح دریاها ناشی از تغییرات اقلیمی»، تأکید می‌کنند که مناطق دریایی تعیین‌شده بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) باید بدون توجه به تغییرات فیزیکی خط ساحلی، ثابت و از نظر حقوقی الزام‌آور باقی بمانند.

صلاحیت نظارتی دولت ساحلی در حقوق نوین دریاها، نه یک قلمرو حاکمیتی مطلق است و نه استثنایی فرعی بر اصل آزادی دریاهای آزاد. این صلاحیت یک چارچوب حقوقی کارکردی است که در آن اقتدار در پهنه‌های متمایز با اهداف مشخص همخوان می‌شود. همان‌طور که دولت‌ها با چالش‌های دریایی — از کشتیرانی خودکار و استخراج منابع بستر اعماق دریا گرفته تا بالا آمدن سطح دریاها — دست‌وپنجه نرم می‌کنند، حفظ نظم مستلزم پایبندی به تعادل ایجادشده در چارچوب کنوانسیون حقوق دریاها خواهد بود؛ تعادلی که با رویه قضایی محاکم بین‌المللی و تکلیف رعایت مقتضی تنظیم می‌شود.