Изменчивые береговые линии: юридические последствия повышения уровня моря для исходных линий и морских прав

Современный международный правопорядок, в частности система, установленная Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года (ЮНКЛОС), основывается на фундаментальном допущении о геологической стабильности. Правовая архитектура морских зон — территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны (ИЭЗ) и континентального шельфа — опирается на «нормальную исходную линию» как на главную точку отсчета. Статья 5 ЮНКЛОС определяет ее как линию наибольшего отлива вдоль побережья, указанную на официально признанных прибрежным государством морских картах крупного масштаба. Однако по мере того, как антропогенное изменение климата ускоряет повышение уровня моря, эта физическая линия наибольшего отлива перестает быть статичным ориентиром и превращается в смещающуюся границу. Возникающее вследствие этого расхождение между физической реальностью отступающих береговых линий и стремлением права к стабильности морских пространств представляет собой одну из самых серьезных проблем для морского права в XXI веке.

Суть дилеммы заключается в доктрине «подвижных исходных линий». Исторически международное право исходило из того, что по мере изменения береговой линии в результате намыва или размыва исходная линия и внешние границы морских зон смещаются соответствующим образом. Это обеспечивает привязку суверенных прав государства к фактическому физическому наличию суши. Тем не менее для низменных островных государств и стран с обширными дельтовыми регионами подобная логика ведет к катастрофическим правовым последствиям: постепенному исчезновению прав на морские пространства, а в крайних случаях — к полной утрате государственности. В связи с этим международное сообщество становится свидетелем доктринального сдвига в сторону сохранения «правовой определенности» посредством стабилизации исходных линий даже тогда, когда лежащая в их основе география больше не подтверждает их расположения.

Как повышение уровня моря влияет на морские границы?

Повышение уровня моря влияет на морские границы, физически изменяя точки отсчета, от которых эти границы отмеряются. Согласно статьям 5, 7 и 47 ЮНКЛОС, морские зоны отмеряются от исходных линий. Если исходная линия является подвижной, любое смещение линии наибольшего отлива в сторону суши требует соответствующего смещения в том же направлении границ двенадцатимильного территориального моря и двухсотмильной ИЭЗ. Это создает значительные практические и правовые трудности, особенно в вопросах управления ресурсами, обеспечения правопорядка и действительности существующих соглашений о разграничении морских пространств между соседними государствами.

Когда два государства согласовали морскую границу на основе точек, равноудаленных от их соответствующих побережий, отступление одного из берегов может нарушить справедливый характер первоначального разграничения. Практика Международного Суда (МС) традиционно подчеркивает принцип, согласно которому «суша господствует над морем». В делах о континентальном шельфе Северного моря Суд отметил, что права на морские пространства проистекают из суверенитета прибрежного государства над сухопутной территорией. Если суша исчезает или береговая линия отступает, правовые основания для морских прав в рамках традиционных толкований ослабевают. Однако современные научные дискуссии и практика государств — такие как Декларация Форума тихоокеанских островов 2021 года о сохранении морских зон в условиях повышения уровня моря, связанного с изменением климата, — свидетельствуют о том, что после установления морских зон и уведомления об этом Генерального секретаря ООН они не должны подлежать оспариванию или изменению вследствие повышения уровня моря.

Уязвимость отмывающихся при отливе возвышений

Последствия повышения уровня моря наиболее остро проявляются в отношении отмывающихся при отливе возвышений. Согласно статье 13 Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС), отмывающееся при отливе возвышение представляет собой естественное образование из суши, которое окружено водой и находится над водой при отливе, но скрывается под водой при приливе. Если такое возвышение расположено в пределах территориального моря материка или острова, оно может использоваться в качестве исходной линии для измерения ширины территориального моря. По мере повышения уровня моря многие отмывающиеся при отливе возвышения окажутся постоянно затопленными даже во время отлива. Такое изменение лишает их статуса точек исходной линии, что потенциально может привести к значительному сокращению внутренних вод и территориального моря государства. Дело о суверенитете над Педра-Бранка/Пулау-Бату-Путех, Мидл-Рокс и Саут-Ледж (Малайзия/Сингапур), рассмотренное Международным Судом, продемонстрировало важнейшую роль, которую эти небольшие объекты играют в определении морской юрисдикции; их утрата из-за наступающего моря означает не просто географическое изменение, но и сокращение пределов государственного суверенитета.

Можно ли зафиксировать морские исходные линии навсегда?

Вопрос о том, могут ли морские исходные линии быть закреплены на постоянной основе, в настоящее время находится в центре глубокой правовой эволюции. Конвенция ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) прямо не запрещает фиксацию исходных линий и столь же прямо не требует, чтобы они носили подвижный характер. Эта недосказанность обеспечила государствам «правовое пространство» для обоснования неизменности установленных границ. Комитет по международному праву и повышению уровня моря Ассоциации международного права (АМП) исследовал концепцию «фиксированных» или «постоянных» исходных линий как средство обеспечения стабильности в морской сфере. Аргументация сводится к тому, что целью ЮНКЛОС было создание стабильного правопорядка для Мирового океана; допущение того, чтобы повышение уровня моря аннулировало морские права, привело бы к непрекращающейся нестабильности и конфликтам.

Практика государств всё больше склоняется в пользу постоянства морских зон. Ряд островных государств Тихоокеанского региона принял национальное законодательство, определяющее их морские зоны по координатам, а не по отношению к изменяющейся линии отлива. Такой подход превращает морскую границу из географической производной в правовую константу. Хотя это может противоречить буквальному толкованию статьи 5, оно согласуется с более широкой целью и смыслом Конвенции — поддержанием международного мира и безопасности. В приведенной ниже таблице сопоставляются традиционный подход, предполагающий подвижность исходных линий, и формирующаяся доктрина «фиксированных» исходных линий:

Переход к фиксированным исходным линиям подкрепляется решением по делу «Арбитраж по Южно-Китайскому морю (Филиппины против Китая)», в рамках которого Постоянная палата третейского суда (ППТС) провела тщательный анализ того, что представляет собой «остров» в соответствии с пунктом 3 статьи 121. Хотя это дело не касалось напрямую повышения уровня моря, его выводы о статусе морских объектов подчеркивают, что правовой статус связан со способностью объекта поддерживать проживание людей или экономическую жизнь в его естественном состоянии. Поскольку повышение уровня моря снижает эту способность, необходимость зафиксировать правовой статус таких объектов до их исчезновения становится для многих государств вопросом национального выживания.

Что произойдет с ИЭЗ, если остров исчезнет?

Если остров исчезает или перестает соответствовать критериям пункта 3 статьи 121 Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) — то есть больше не способен поддерживать проживание людей или собственную экономическую жизнь, — он может быть переквалифицирован в «скалу», которая не дает права на исключительную экономическую зону (ИЭЗ) или континентальный шельф. При наиболее экстремальных сценариях повышения уровня моря, когда остров полностью уходит под воду, он технически превращается в «подводную гору» или становится частью морского дна. Согласно традиционному толкованию ЮНКЛОС, утрата острова приведет к полной потере 200-мильной ИЭЗ, образованной этим островом.

Такой исход широко рассматривается как несправедливый и потенциально дестабилизирующий. Многие малые островные развивающиеся государства (МОРАГ) зависят почти исключительно от своих ИЭЗ в плане экономического выживания. Утрата этих зон фактически лишит эти страны их основных ресурсов именно в тот момент, когда они сталкиваются с экзистенциальной угрозой потери своей сухопутной территории. В связи с этим формируется все более широкий правовой консенсус — чему способствует работа Комиссии международного права (КМП) — о том, что морские права, установленные добросовестно, должны сохраняться. Аргументация состоит в том, что, если государство установило свою ИЭЗ на основании законного островного образования, это право должно считаться «приобретенным». Последующее затопление острова вследствие изменения климата — явления, в значительной степени вызванного действиями других государств, — не должно приводить к утрате этих прав.

Принцип справедливости и необходимость международной стабильности свидетельствуют о том, что морские зоны, однажды установленные в соответствии с Конвенцией и сведения о которых сданы на хранение Генеральному секретарю, не должны подвергаться последующим изменениям вследствие физических последствий повышения уровня моря.

Эта точка зрения набирает популярность, однако ей противостоит принцип nemo dat quod non habet (никто не может передать то, чего не имеет). Если государство больше не владеет сушей, как оно может владеть морем? Это противоречие между физической утратой территории и сохранением морских прав остается одной из самых сложных загадок современного международного права.

Как Конвенция ООН по морскому праву регулирует вопросы изменения климата и повышения уровня моря?

В Конвенции ООН по морскому праву прямо не упоминаются изменение климата или повышение уровня моря, поскольку в 1970-е и начале 1980-х годов, когда разрабатывался этот документ, данные проблемы не занимали центрального места в международной повестке дня. Тем не менее Конвенцию часто называют «живым договором», который должен толковаться с учетом современных реалий. Сегодня основным механизмом, посредством которого Конвенция ООН по морскому праву рассматривает эти вопросы, является толковательная деятельность Международного трибунала по морскому праву (МТМП) и эволюционирующая практика государств — участников Конвенции.

Вынесенное в 2024 году Консультативное заключение МТМП об изменении климата и международном праве стало переломным моментом. Трибуналу было предложено разъяснить обязательства государств по Конвенции ООН по морскому праву в отношении защиты и сохранения морской среды в контексте изменения климата. МТМП подтвердил, что антропогенные выбросы парниковых газов представляют собой «загрязнение морской среды» в значении статьи 1(1)(4) Конвенции ООН по морскому праву. Такое толкование напрямую связывает климатический режим с морским правовым режимом, обязывая государства принимать все необходимые меры для предотвращения, сокращения и контроля загрязнения морской среды вследствие изменения климата. Хотя Консультативное заключение в значительной степени сосредоточено на охране окружающей среды, признание изменения климата фундаментальной угрозой для Мирового океана поддерживает более широкие усилия по толкованию Конвенции ООН по морскому праву таким образом, чтобы защитить территориальную целостность и морские права уязвимых государств.

Роль Комиссии международного права

Комиссия международного права (КМП) включила тему «Повышение уровня моря в связи с международным правом» в свою программу работы в 2019 году. В настоящее время Исследовательская группа КМП рассматривает три подтемы: морские зоны, государственность и защита лиц, пострадавших от повышения уровня моря. Предварительные выводы КМП свидетельствуют о явном предпочтении сохранения статус-кво морских границ во избежание конфликтов. КМП изучает, позволяют ли правила толкования договоров (в частности, пункт 3(b) статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров) рассматривать последующую практику государств по закреплению исходных линий как авторитетное толкование ЮНКЛОС. Это фактически позволило бы обойтись без официального внесения поправок в Конвенцию, что стало бы крайне сложной дипломатической задачей.

Преодоление неопределенностей делимитации

Влияние повышения уровня моря на морскую делимитацию — там, где границы проходят между государствами, — вызывает особые сложности. В таких делах, как Никарагуа против Колумбии или Коста-Рика против Никарагуа, Международный суд ООН применял трехэтапный метод: проведение предварительной линии равноудаленности, ее корректировку с учетом соответствующих обстоятельств и проверку на пропорциональность. Если базовые точки, используемые для проведения предварительной линии, смещаются из-за повышения уровня моря, смещается ли сама граница? Как правило, право морской делимитации отдает предпочтение окончательности. В деле о храме Преах Вихеар Международный суд отметил, что «стабильность и окончательность» имеют важнейшее значение в вопросах, касающихся границ. Это означает, что после установления границы договором или судебным решением она становится «фиксированной» и не подвержена последующим физическим изменениям береговой линии. Проблема сохраняется в отношении границ, которые еще не были делимитированы; для них повышение уровня моря создает «движущуюся цель», что усложняет любые будущие переговоры или судебные разбирательства.

Заключение: к новому lex specialis

Пересечение проблемы повышения уровня моря и морского права представляет собой столкновение ньютоновского мира неизменных линий и гераклитовского мира непрерывного изменения. Традиционная опора на подвижные исходные линии, теоретически обоснованная в эпоху геологической стабильности, стала источником потенциальной несправедливости в эпоху антропоцена. Эволюция международного права в сторону сохранения морских прав независимо от физического отступления береговой линии отражает прагматичный и справедливый ответ на беспрецедентный глобальный кризис.

По мере того как практика государств все больше консолидируется вокруг концепции фиксированных морских зон, а судебные органы, такие как МТМП и Международный Суд ООН, предлагают все более детализированные толкования обязательств по Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС), формируется новая lex specialis в отношении климатических изменений морского пространства. Этот режим отдает приоритет стабильности международного правопорядка и экономической безопасности прибрежных государств перед строгим следованием изменчивой физической географии. Хотя принцип «суша господствует над морем» остается краеугольным камнем морских правомочий, его применение корректируется необходимостью обеспечения «правовой неизменности». Будущее морского права будет зависеть от его способности адаптироваться к меняющейся планете, не жертвуя предсказуемостью и миром, которые призвана была обеспечить ЮНКЛОС. Фиксация исходных линий — это не просто техническая корректировка; это необходимый акт сохранения правовых устоев в мире, где сама основа суверенитета претерпевает изменения.