Litorales fluctuantes: el impacto jurídico del aumento del nivel del mar en las líneas de base y los derechos marítimos

El ordenamiento jurídico internacional contemporáneo, en particular el marco establecido por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CONVEMAR), se fundamenta en el supuesto básico de la estabilidad geológica. La arquitectura jurídica de los espacios marítimos —el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva (ZEE) y la plataforma continental— toma como punto de referencia principal la «línea de base normal». El artículo 5 de la CONVEMAR la define como la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como figure esta en las cartas de navegación a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño. Sin embargo, a medida que el cambio climático antropogénico acelera el aumento del nivel del mar, esta línea de bajamar física ha dejado de ser un marcador estático para convertirse en una frontera migratoria. La consiguiente discrepancia entre la realidad física del retroceso de las costas y el afán jurídico por preservar la estabilidad marítima constituye uno de los mayores desafíos para el derecho del mar en el siglo XXI.

El núcleo del dilema reside en la doctrina de las «líneas de base ambulatorias». Históricamente, el derecho internacional ha aceptado que, cuando la costa se modifica por acreción o erosión, la línea de base y los límites exteriores de los espacios marítimos se desplazan en consonancia. De este modo se garantiza que los derechos soberanos del Estado permanezcan vinculados a la presencia física real del territorio terrestre. No obstante, para las naciones insulares de baja altitud y los Estados con extensas regiones deltaicas, esta lógica conduce a una conclusión jurídica catastrófica: la evaporación gradual de los derechos marítimos y, en casos extremos, la pérdida total de la propia condición de Estado. Por ello, la comunidad internacional asiste a un giro doctrinal orientado a preservar la «seguridad jurídica» mediante la estabilización de las líneas de base, incluso cuando la geografía subyacente ya no las sustenta.

¿Cómo afecta el aumento del nivel del mar a los límites marítimos?

El aumento del nivel del mar incide en los límites marítimos al alterar físicamente los puntos de partida desde los cuales se miden dichos límites. Conforme a los artículos 5, 7 y 47 de la CONVEMAR, los espacios marítimos se miden a partir de las líneas de base. Si una línea de base es ambulatoria, cualquier retroceso tierra adentro de la línea de bajamar exige un desplazamiento equivalente hacia tierra del mar territorial de 12 millas náuticas y de la ZEE de 200 millas náuticas. Esto genera importantes dificultades prácticas y jurídicas, en especial en materia de gestión de recursos, aplicación de la ley y validez de los acuerdos de delimitación marítima vigentes entre Estados vecinos.

Cuando dos Estados han negociado una frontera marítima basándose en puntos equidistantes de sus respectivas costas, cabe argumentar que el retroceso de una de ellas puede alterar el carácter equitativo de la delimitación original. La jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha subrayado tradicionalmente el principio de que «la tierra domina el mar». En los casos relativos a la Plataforma continental del Mar del Norte, la Corte destacó que los derechos marítimos derivan de la soberanía del Estado ribereño sobre el territorio terrestre. Si la tierra desaparece o la línea costera retrocede, el fundamento jurídico del derecho marítimo se debilita según las interpretaciones tradicionales. Sin embargo, recientes debates académicos y la práctica de los Estados, como la Declaración del Foro de las Islas del Pacífico de 2021 sobre la preservación de las zonas marítimas frente al aumento del nivel del mar relacionado con el cambio climático, sugieren que, una vez establecidas y notificadas al Secretario General de las Naciones Unidas, las zonas marítimas no deberían ser objeto de impugnación ni de modificación a causa del aumento del nivel del mar.

La vulnerabilidad de las elevaciones de marea baja

El impacto del aumento del nivel del mar resulta más agudo en lo relativo a las elevaciones de marea baja. Según el artículo 13 de la CONVEMAR, una elevación de marea baja es una extensión natural de tierra rodeada por agua y que emerge sobre esta en bajamar, pero queda sumergida en pleamar. Si una elevación de marea baja está situada dentro del mar territorial del territorio continental o de una isla, podrá utilizarse como línea de base para medir la anchura del mar territorial. A medida que sube el nivel del mar, muchas de estas elevaciones quedarán permanentemente sumergidas, incluso en bajamar. Esta transformación les priva de su condición de puntos de línea de base, lo que podría conducir a una reducción significativa de las aguas interiores y del mar territorial del Estado. El caso de Soberanía sobre Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks y South Ledge (Malasia/Singapur), resuelto por la CIJ, demostró el papel crucial que desempeñan estos pequeños accidentes geográficos en la determinación de la jurisdicción marítima; su pérdida ante el avance de las mareas no representa únicamente un cambio geográfico, sino también una merma del alcance soberano.

¿Pueden fijarse permanentemente las líneas de base marítimas?

La cuestión de si las líneas de base marítimas pueden fijarse de manera permanente se encuentra actualmente en el centro de una profunda evolución jurídica. La CONVEMAR no prohíbe explícitamente la congelación de las líneas de base, ni exige de forma expresa que estas sean ambulatorias. Este vacío ha proporcionado el «espacio jurídico» para que los Estados defiendan la permanencia de los límites ya establecidos. El Comité sobre Derecho Internacional y Aumento del Nivel del Mar de la Asociación de Derecho Internacional (ILA) ha examinado el concepto de líneas de base «fijas» o «permanentes» como medio para garantizar la estabilidad marítima. El argumento sostiene que el objetivo de la CONVEMAR era crear un orden jurídico estable para los océanos; permitir que el aumento del nivel del mar anule los derechos marítimos generaría inestabilidad y conflictos perpetuos.

La práctica de los Estados se inclina cada vez más hacia la permanencia de las zonas marítimas. Varios Estados insulares del Pacífico han promulgado legislación interna que define sus zonas marítimas mediante coordenadas, en lugar de hacerlo por referencia a una línea de bajamar fluctuante. Este enfoque transforma la frontera marítima, que pasa de ser un derivado geográfico a convertirse en un elemento jurídico fijo. Si bien ello puede entrar en conflicto con una interpretación estricta del artículo 5, resulta coherente con el objeto y fin más amplios de la Convención: mantener la paz y la seguridad internacionales. La siguiente tabla compara el enfoque ambulatorio tradicional con la doctrina emergente de las líneas de base «fijas»:

La transición hacia líneas de base fijas se ve respaldada por el Arbitraje del Mar de China Meridional (Filipinas c. China), en el que la Corte Permanente de Arbitraje (CPA) llevó a cabo un análisis riguroso de lo que constituye una «isla» conforme al artículo 121(3). Aunque el caso no abordó directamente el aumento del nivel del mar, sus conclusiones sobre el estatuto de los accidentes geográficos marítimos subrayan que dicho estatuto jurídico está vinculado a la capacidad del accidente para mantener habitación humana o vida económica en su estado natural. A medida que el aumento del nivel del mar deteriora esta capacidad, la necesidad de fijar el estatuto jurídico de estos accidentes antes de que desaparezcan se convierte en una cuestión de supervivencia nacional para muchos Estados.

¿Qué ocurre con una ZEE si desaparece una isla?

Si una isla desaparece o deja de cumplir los criterios del artículo 121(3) de la CONVEMAR —es decir, si ya no puede mantener habitación humana o vida económica propia—, podría ser reclasificada como «roca», categoría que no otorga derecho alguno a una zona económica exclusiva ni a una plataforma continental. En los escenarios más extremos de aumento del nivel del mar, en los que una isla queda totalmente sumergida, esta pasaría técnicamente a ser un «monte submarino» o parte del fondo marino. Según una interpretación tradicional de la CONVEMAR, la pérdida de la isla conllevaría la pérdida total de la zona económica exclusiva de 200 millas náuticas generada por dicha isla.

Este resultado se considera de forma generalizada inequitativo y potencialmente desestabilizador. Muchos pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) dependen casi exclusivamente de sus zonas económicas exclusivas para su supervivencia económica. La pérdida de estas zonas despojaría de hecho a estas naciones de sus principales activos justo cuando se enfrentan a la amenaza existencial de perder su territorio terrestre. En consecuencia, existe un consenso jurídico creciente —impulsado por la labor de la Comisión de Derecho Internacional (CDI)— en favor de que se mantengan los derechos marítimos establecidos de buena fe. El argumento sostiene que, una vez que un Estado ha establecido su zona económica exclusiva basándose en un accidente geográfico insular legítimo, ese derecho debe considerarse adquirido. La posterior inundación de la isla a causa del cambio climático, fenómeno provocado en gran medida por las acciones de otros Estados, no debería traducirse en la pérdida de dichos derechos.

«El principio de equidad y la necesidad de estabilidad internacional sugieren que las zonas marítimas, una vez establecidas de conformidad con la Convención y depositadas ante el Secretario General, no deberían estar sujetas a modificaciones posteriores derivadas de los efectos físicos del aumento del nivel del mar.»

Esta perspectiva está ganando terreno, pero se enfrenta a los desafíos que plantea el principio de nemo dat quod non habet (nadie da lo que no tiene). Si un Estado ya no posee la tierra, ¿cómo puede poseer el mar? Esta tensión entre la pérdida física de territorio y la conservación de los derechos marítimos sigue siendo uno de los enigmas más complejos del derecho internacional contemporáneo.

¿Cómo aborda la CONVEMAR el cambio climático y el aumento del nivel del mar?

La CONVEMAR no menciona explícitamente el cambio climático ni el aumento del nivel del mar, ya que estas cuestiones no ocupaban un lugar prioritario en la agenda internacional durante la redacción de la Convención en los años setenta y principios de los ochenta. No obstante, a menudo se describe la Convención como un «tratado vivo» que debe interpretarse a la luz de los acontecimientos contemporáneos. El principal mecanismo mediante el cual la CONVEMAR aborda hoy estas cuestiones es la labor interpretativa del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (TIDM) y la práctica evolutiva de los Estados partes en la Convención.

La Opinión Consultiva del TIDM sobre el Cambio Climático y el Derecho Internacional de 2024 marcó un punto de inflexión. Se solicitó al Tribunal que aclarara las obligaciones de los Estados en virtud de la CONVEMAR de proteger y preservar el medio marino en el contexto del cambio climático. El TIDM afirmó que las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero constituyen «contaminación del medio marino» conforme al artículo 1(1)(4) de la CONVEMAR. Esta interpretación vincula directamente el régimen climático con el marco jurídico marítimo, y obliga a los Estados a adoptar todas las medidas necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino derivada del cambio climático. Aunque la opinión consultiva se centró en gran medida en la protección del medio ambiente, su reconocimiento del cambio climático como una amenaza fundamental para los océanos respalda el esfuerzo más amplio por interpretar la CONVEMAR de manera que proteja la integridad territorial y los derechos marítimos de los Estados vulnerables.

El papel de la Comisión de Derecho Internacional

La Comisión de Derecho Internacional (CDI) incluyó el tema «El aumento del nivel del mar en relación con el derecho internacional» en su programa de trabajo en 2019. El Grupo de Estudio de la CDI examina actualmente tres subtemas: las zonas marítimas, la condición de Estado y la protección de las personas afectadas por el aumento del nivel del mar. Las conclusiones preliminares de la CDI sugieren una marcada preferencia por mantener el statu quo de las fronteras marítimas a fin de evitar conflictos. La CDI analiza si las normas de interpretación de los tratados (en particular, el artículo 31, párrafo 3 b), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados) permiten considerar que la práctica ulterior de los Estados consistente en congelar las líneas de base constituye una interpretación autorizada de la CONVEMAR. Ello permitiría soslayar la necesidad de introducir una enmienda formal a la Convención, tarea diplomáticamente ardua.

Sortear las ambigüedades de la delimitación

Las consecuencias del aumento del nivel del mar para la delimitación marítima —allí donde las fronteras son compartidas entre Estados— resultan especialmente problemáticas. En casos como Nicaragua c. Colombia o Costa Rica c. Nicaragua, la CIJ ha aplicado un procedimiento de tres etapas: trazar una línea de equidistancia provisional, ajustarla en función de las circunstancias pertinentes y realizar una prueba de proporcionalidad. Si los puntos de base utilizados para la línea provisional se desplazan a causa del aumento del nivel del mar, ¿se desplaza también la frontera? Por regla general, el derecho de la delimitación marítima favorece la firmeza de los límites. En el asunto del Templo de Preah Vihear, la CIJ señaló que la «estabilidad y la finalidad» son esenciales en materia de fronteras. Esto indica que, una vez establecida una frontera mediante un tratado o una decisión judicial, queda «fijada» e inmune a los cambios físicos ulteriores de la costa. El desafío persiste respecto de las fronteras que no han sido delimitadas aún; en estos casos, el aumento del nivel del mar crea un «blanco móvil» que complica cualquier negociación o resolución judicial futura.

Conclusión: hacia una nueva lex specialis

La intersección entre el aumento del nivel del mar y el derecho del mar representa una colisión entre el mundo newtoniano de las líneas fijas y el mundo heracliteano del cambio constante. La dependencia tradicional de las líneas de base ambulatorias, si bien teóricamente sólida en una era de estabilidad geológica, se ha convertido en un vehículo de posible injusticia en la era del Antropoceno. La evolución del derecho internacional hacia la preservación de los derechos marítimos, con independencia del retroceso físico de las costas, refleja una respuesta pragmática y equitativa ante una crisis mundial sin precedentes.

A medida que la práctica de los Estados sigue consolidándose en torno al concepto de zonas marítimas fijas, y que órganos judiciales como el TIDM y la CIJ ofrecen interpretaciones cada vez más matizadas de las obligaciones derivadas de la CONVEMAR, está surgiendo una nueva lex specialis relativa a los cambios marítimos vinculados al clima. Este régimen prioriza la estabilidad del orden jurídico internacional y la seguridad económica de los Estados ribereños por encima de la estricta adhesión a una geografía física fluctuante. Si bien el principio de que «la tierra domina el mar» sigue siendo un pilar fundamental de los derechos marítimos, su aplicación se ve atemperada por la necesidad de una «permanencia jurídica». El futuro del derecho del mar dependerá de su capacidad para adaptarse a un planeta cambiante sin sacrificar la previsibilidad y la paz que la CONVEMAR fue concebida para garantizar. La congelación de las líneas de base no es un mero ajuste técnico; constituye un acto necesario de preservación jurídica en un mundo donde el propio fundamento de la soberanía se desplaza.