Littoraux fluctuants : l'impact juridique de la montée des eaux sur les lignes de base et les espaces maritimes

L’ordre juridique international contemporain, en particulier le cadre établi par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 (CNUDM), repose sur un postulat fondamental de stabilité géologique. L’architecture juridique des zones maritimes — la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique exclusive (ZEE) et le plateau continental — s’appuie sur la « ligne de base normale » comme point de référence principal. L’article 5 de la CNUDM la définit comme la laisse de basse mer le long de la côte, telle qu’elle est indiquée sur les cartes marines à grande échelle officiellement reconnues par l’État côtier. Toutefois, alors que le changement climatique d’origine anthropique accélère l’élévation du niveau de la mer, cette ligne de basse mer physique n’est plus un repère statique, mais une limite migratoire. Le décalage qui en résulte entre la réalité physique du recul des côtes et l’exigence juridique de stabilité maritime constitue l’un des défis les plus importants pour le droit de la mer au XXIe siècle.

Le cœur du dilemme réside dans la doctrine des « lignes de base ambulatory ». Historiquement, le droit international a admis qu’à mesure que la côte évolue par alluvionnement ou par érosion, la ligne de base et les limites extérieures des zones maritimes se déplacent en conséquence. Cela garantit que les droits souverains de l’État demeurent rattachés à la présence physique réelle des terres. Pourtant, pour les nations insulaires de faible altitude et les États dotés de vastes régions deltaïques, cette logique conduit à une conclusion juridique catastrophique : l’évaporation progressive des titres maritimes et, dans les cas extrêmes, la perte totale de la qualité d’État elle-même. La communauté internationale assiste ainsi à un glissement doctrinal vers la préservation de la « sécurité juridique » par la stabilisation des lignes de base, même lorsque la géographie sous-jacente ne les justifie plus.

Comment l’élévation du niveau de la mer affecte-t-elle les frontières maritimes ?

L’élévation du niveau de la mer affecte les frontières maritimes en modifiant physiquement les points de départ à partir desquels ces frontières sont mesurées. En vertu des articles 5, 7 et 47 de la CNUDM, les zones maritimes sont mesurées à partir des lignes de base. Si une ligne de base est mobile, tout recul de la laisse de basse mer vers la terre impose un déplacement correspondant vers l’intérieur de la mer territoriale de 12 milles marins et de la ZEE de 200 milles marins. Cette situation engendre d’importantes difficultés pratiques et juridiques, notamment en matière de gestion des ressources, d’application de la loi et de validité des accords de délimitation maritime existants entre États voisins.

Lorsque deux États ont négocié une frontière maritime fondée sur des points équidistants de leurs côtes respectives, le recul de l'une d'elles peut légitimement être considéré comme compromettant le caractère équitable de la délimitation initiale. La jurisprudence de la Cour internationale de Justice (CIJ) a traditionnellement mis en exergue le principe selon lequel « la terre domine la mer ». Dans les affaires du Plateau continental de la mer du Nord, la Cour a souligné que les droits maritimes découlent de la souveraineté de l'État côtier sur le territoire terrestre. Si la terre disparaît ou si le littoral recule, le fondement juridique du titre maritime s'en trouve affaibli selon les interprétations traditionnelles. Toutefois, la doctrine récente et la pratique des États, à l'instar de la Déclaration du Forum des Îles du Pacifique de 2021 sur la préservation des zones maritimes face à l'élévation du niveau de la mer liée au changement climatique, suggèrent qu'une fois établies et notifiées au Secrétaire général des Nations Unies, les zones maritimes ne devraient pas pouvoir être contestées ni modifiées en raison de la montée des eaux.

La vulnérabilité des hauts-fonds découvrants

Les conséquences de l'élévation du niveau de la mer sont particulièrement aiguës pour les hauts-fonds découvrants. Conformément à l'article 13 de la CNUDM, un haut-fond découvrant est une élévation naturelle de terrain qui est entourée par les eaux et découverte à marée basse, mais submergée à marée haute. Lorsqu'un tel haut-fond est situé dans la mer territoriale du continent ou d'une île, il peut servir de ligne de base pour mesurer la largeur de la mer territoriale. À mesure que le niveau de la mer s'élève, de nombreux hauts-fonds découvrants seront submergés en permanence, y compris à marée basse. Cette évolution leur fait perdre leur statut de points de ligne de base, ce qui risque d'entraîner une réduction notable des eaux intérieures et de la mer territoriale de l'État. L'affaire de la Souveraineté sur Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks et South Ledge (Malaisie/Singapour), portée devant la CIJ, a illustré le rôle déterminant que jouent ces petites formations géographiques dans l'établissement de la juridiction maritime ; leur disparition sous la montée des eaux ne constitue pas seulement un changement géographique, mais aussi un recul de la souveraineté.

Les lignes de base maritimes peuvent-elles être fixées de manière permanente ?

La question de savoir si les lignes de base maritimes peuvent être fixées de manière permanente se trouve actuellement au cœur d’une profonde évolution juridique. La CNUDM n’interdit pas explicitement le gel des lignes de base, pas plus qu’elle n’exige expressément leur caractère ambulant. Ce silence a offert aux États l’« espace juridique » nécessaire pour plaider en faveur de la permanence des limites établies. Le Comité sur le droit international et l’élévation du niveau de la mer de l’Association de droit international (ADI) a exploré le concept de lignes de base « fixes » ou « permanentes » comme moyen de garantir la stabilité maritime. L’argument avancé est que l’objectif de la CNUDM était de créer un ordre juridique stable pour les océans ; permettre à l’élévation du niveau de la mer de défaire les droits maritimes engendrerait une instabilité et des conflits perpétuels.

La pratique des États s’oriente de plus en plus vers la permanence des zones maritimes. Plusieurs États insulaires du Pacifique ont adopté une législation interne définissant leurs zones maritimes par des coordonnées plutôt que par référence à une laisse de basse mer fluctuante. Cette approche transforme la frontière maritime, qui passe d’un dérivé géographique à une assise juridique fixe. Bien que cela puisse entrer en conflit avec une lecture stricte de l’article 5, cette démarche s’accorde avec l’objet et le but plus larges de la Convention, à savoir le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le tableau suivant compare l’approche ambulatoire traditionnelle à la doctrine émergente des lignes de base « fixes » :

La transition vers des lignes de base fixes est confortée par l'affaire de la mer de Chine méridionale (Philippines c. Chine), dans laquelle la Cour permanente d'arbitrage (CPA) a mené une analyse rigoureuse de ce qui constitue une « île » au sens du paragraphe 3 de l'article 121. Bien que cette affaire n'ait pas porté directement sur l'élévation du niveau de la mer, ses conclusions relatives au statut des formations maritimes soulignent que le statut juridique est lié à la capacité d'une formation à permettre l'habitation humaine ou une vie économique propre à l'état naturel. À mesure que la montée des eaux dégrade cette capacité, la nécessité de figer le statut juridique de ces formations avant leur disparition devient une question de survie nationale pour de nombreux États.

Que devient une ZEE si une île disparaît ?

Si une île disparaît ou ne remplit plus les critères énoncés au paragraphe 3 de l'article 121 de la CNUDM — c'est-à-dire qu'elle n'est plus en mesure de permettre l'habitation humaine ou une vie économique propre —, elle peut être requalifiée en « rocher », ce qui n'ouvre droit ni à une zone économique exclusive (ZEE) ni à un plateau continental. Dans les scénarios les plus extrêmes d'élévation du niveau de la mer, lorsqu'une île est entièrement submergée, elle deviendrait techniquement un « mont sous-marin » ou une partie intégrante des fonds marins. Selon une interprétation classique de la CNUDM, la perte de l'île entraînerait la disparition totale de la ZEE de 200 milles marins générée par celle-ci.

Cette issue est largement perçue comme inéquitable et potentiellement déstabilisatrice. De nombreux petits États insulaires en développement (PEID) dépendent presque exclusivement de leur ZEE pour leur survie économique. La perte de ces zones priverait de fait ces nations de leurs principaux actifs au moment même où elles font face à la menace existentielle de la disparition de leur territoire terrestre. Par conséquent, un consensus juridique se dessine progressivement — favorisé par les travaux de la Commission du droit international (CDI) — selon lequel les droits maritimes établis de bonne foi doivent être maintenus. L'argument avancé est qu'une fois qu'un État a établi sa ZEE sur la base d'une formation insulaire légitime, ce droit devrait être considéré comme acquis. La submersion ultérieure de l'île due au changement climatique, phénomène largement imputable aux agissements d'autres États, ne saurait entraîner la déchéance de ces droits.

Le principe d'équité et la nécessité d'une stabilité internationale suggèrent que les zones maritimes, une fois établies conformément à la Convention et déposées auprès du Secrétaire général, ne devraient pas faire l'objet de modifications ultérieures en raison des effets physiques de l'élévation du niveau de la mer.

Cette perspective gagne du terrain, mais elle se heurte au principe de nemo dat quod non habet (nul ne peut transmettre ce qu'il n'a pas). Si un État ne possède plus la terre, comment pourrait-il posséder la mer ? Cette tension entre la perte physique du territoire et le maintien des droits maritimes demeure l'une des énigmes les plus complexes du droit international contemporain.

Comment la CNUDM aborde-t-elle le changement climatique et l'élévation du niveau de la mer ?

La CNUDM ne mentionne explicitement ni le changement climatique ni l'élévation du niveau de la mer, ces questions n'étant pas au premier plan de l'agenda international lors de la rédaction de la Convention dans les années 1970 et au début des années 1980. Toutefois, la Convention est souvent décrite comme un « traité vivant » qui doit être interprété à la lumière des évolutions contemporaines. Le principal mécanisme par lequel la CNUDM aborde aujourd'hui ces enjeux réside dans le travail d'interprétation du Tribunal international du droit de la mer (TIDM) et dans l'évolution de la pratique des États parties à la Convention.

L'avis consultatif du TIDM de 2024 sur le changement climatique et le droit international a marqué un tournant décisif. Le Tribunal avait été invité à préciser les obligations incombant aux États en vertu de la CNUDM pour protéger et préserver le milieu marin dans le contexte du changement climatique. Le TIDM a affirmé que les émissions anthropiques de gaz à effet de serre constituent une « pollution du milieu marin » au sens de l'article 1(1)(4) de la CNUDM. Cette interprétation rattache directement le régime climatique au cadre juridique maritime, obligeant les États à prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin due au changement climatique. Bien que l'avis consultatif ait largement mis l'accent sur la protection de l'environnement, sa reconnaissance du changement climatique comme menace fondamentale pesant sur les océans soutient l'effort plus vaste visant à interpréter la CNUDM de manière à protéger l'intégrité territoriale et les droits maritimes des États vulnérables.

Le rôle de la Commission du droit international

La Commission du droit international (CDI) a inscrit le sujet de « l'élévation du niveau de la mer au regard du droit international » à son programme de travail en 2019. Le groupe d'étude de la CDI examine actuellement trois sous-thèmes : les zones maritimes, la qualité d'État et la protection des personnes touchées par l'élévation du niveau de la mer. Les conclusions préliminaires de la CDI font apparaître une nette préférence pour le maintien du statu quo des frontières maritimes afin d'éviter tout conflit. La CDI cherche à déterminer si les règles d'interprétation des traités (en particulier l'article 31, paragraphe 3 b), de la Convention de Vienne sur le droit des traités) permettent de considérer la pratique ultérieure des États consistant à figer les lignes de base comme une interprétation faisant autorité de la CNUDM. Cela permettrait de contourner la nécessité d'un amendement formel à la Convention, entreprise diplomatiquement ardue.

Naviguer dans les ambiguïtés de la délimitation

L'impact de l'élévation du niveau de la mer sur la délimitation maritime — lorsque les frontières sont partagées entre États — est particulièrement délicat. Dans des affaires telles que Nicaragua c. Colombie ou Costa Rica c. Nicaragua, la CIJ a appliqué la méthode en trois étapes : tracer une ligne d'équidistance provisoire, l'ajuster en fonction des circonstances pertinentes et procéder à un test de proportionnalité. Si les points de base utilisés pour la ligne provisoire se déplacent en raison de l'élévation du niveau de la mer, la frontière se déplace-t-elle ? De manière générale, le droit de la délimitation maritime privilégie le caractère définitif des tracés. Dans l'affaire du Temple de Preah Vihear, la CIJ a souligné que « la stabilité et le caractère définitif » sont essentiels en matière de frontières. Cela suggère qu'une fois qu'une frontière est établie par un traité ou une décision judiciaire, elle est « fixée » et imperméable aux modifications physiques ultérieures du littoral. Le défi demeure pour les frontières qui n'ont pas encore été délimitées ; pour celles-ci, l'élévation du niveau de la mer crée une « cible mouvante » qui complique toute négociation ou tout règlement juridictionnel futur.

Conclusion : vers une nouvelle lex specialis

L'intersection entre l'élévation du niveau de la mer et le droit de la mer représente une collision entre le monde newtonien des lignes fixes et le monde héraclitéen du changement perpétuel. Le recours traditionnel aux lignes de base mobiles, s'il était théoriquement fondé à une époque de stabilité géologique, est devenu un vecteur d'injustice potentielle à l'ère de l'Anthropocène. L'évolution du droit international vers la préservation des droits maritimes, indépendamment du recul physique du littoral, traduit une réponse pragmatique et équitable à une crise mondiale sans précédent.

À mesure que la pratique des États continue de converger autour du concept de zones maritimes fixes et que les organes juridictionnels tels que le TIDM et la CIJ proposent des interprétations toujours plus nuancées des obligations découlant de la CNUDM, une nouvelle lex specialis relative aux changements maritimes liés au climat voit le jour. Ce régime privilégie la stabilité de l'ordre juridique international et la sécurité économique des États côtiers plutôt qu'une stricte adhésion à une géographie physique fluctuante. Si le principe selon lequel « la terre domine la mer » demeure une pierre angulaire des droits maritimes, son application se trouve tempérée par la nécessité d'une « permanence juridique ». L'avenir du droit de la mer dépendra de sa capacité à s'adapter à une planète en mutation sans sacrifier la prévisibilité et la paix que la CNUDM avait pour vocation de garantir. Le gel des lignes de base ne constitue pas un simple ajustement technique ; il s'agit d'un acte indispensable de préservation juridique dans un monde où le fondement même de la souveraineté se déplace.