Litorais Flutuantes: O Impacto Jurídico da Elevação do Nível do Mar nas Linhas de Base e nos Direitos Marítimos

A ordem jurídica internacional contemporânea, em particular o regime estabelecido pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982 (CNUDM), assenta no pressuposto fundamental da estabilidade geológica. A arquitetura jurídica dos espaços marítimos — o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva (ZEE) e a plataforma continental — tem na «linha de base normal» o seu principal ponto de referência. O artigo 5.º da CNUDM define-a como a linha de baixa-mar ao longo da costa, tal como indicada nas cartas marinhas de grande escala oficialmente reconhecidas pelo Estado costeiro. Contudo, à medida que as alterações climáticas antropogénicas aceleram a subida do nível do mar, essa linha física de baixa-mar deixa de ser um marco estático para se tornar uma fronteira migratória. A discrepância resultante entre a realidade física do recuo das costas e o anseio jurídico por estabilidade marítima representa um dos maiores desafios ao direito do mar no século XXI.

O cerne do dilema reside na doutrina das «linhas de base ambulatorias». Historicamente, o direito internacional aceitou que, à medida que a costa se altera por acreção ou erosão, a linha de base e os limites exteriores dos espaços marítimos se deslocam em conformidade. Isso garante que os direitos soberanos do Estado permaneçam vinculados à presença física real do território. No entanto, para os Estados insulares de baixa altitude e para os países com vastas regiões deltaicas, essa lógica conduz a uma conclusão jurídica catastrófica: a evaporação gradual dos títulos marítimos e, em casos extremos, a perda total da própria condição de Estado. A comunidade internacional assiste, assim, a uma mudança doutrinária orientada para a preservação da «segurança jurídica» por meio da estabilização das linhas de base, mesmo quando a geografia subjacente já não as sustenta.

Como é que a subida do nível do mar afeta as fronteiras marítimas?

A subida do nível do mar afeta as fronteiras marítimas ao alterar fisicamente os pontos de partida a partir dos quais essas fronteiras são medidas. Nos termos dos artigos 5.º, 7.º e 47.º da CNUDM, os espaços marítimos são medidos a partir de linhas de base. Se uma linha de base for ambulatoria, qualquer recuo da linha de baixa-mar em direção a terra exige um deslocamento correspondente, também em direção a terra, do mar territorial de 12 milhas náuticas e da ZEE de 200 milhas náuticas. Isso cria dificuldades práticas e jurídicas significativas, em especial no que respeita à gestão de recursos, à aplicação da lei e à validade dos acordos de delimitação marítima existentes entre Estados vizinhos.

Quando dois Estados negociam uma fronteira marítima com base em pontos equidistantes de suas respectivas costas, o recuo de uma delas pode, plausivelmente, comprometer o caráter equitativo da delimitação original. A jurisprudência da Corte Internacional de Justiça (CIJ) tem tradicionalmente enfatizado o princípio de que "a terra domina o mar". Nos casos relativos à Plataforma Continental do Mar do Norte, a Corte ressaltou que os direitos marítimos derivam da soberania do Estado costeiro sobre o território terrestre. Se a terra desaparece ou a linha costeira recua, a base jurídica do direito marítimo é enfraquecida sob as interpretações tradicionais. Contudo, debates acadêmicos recentes e a prática estatal, como a Declaração do Fórum das Ilhas do Pacífico de 2021 sobre a Preservação de Zonas Marítimas face à Elevação do Nível do Mar Relacionada às Mudanças Climáticas, sugerem que, uma vez estabelecidas e notificadas ao Secretário-Geral da ONU, as zonas marítimas não devem ser passíveis de contestação ou alteração em razão da elevação do nível do mar.

A Vulnerabilidade das Elevações de Maré Baixa

O impacto da elevação do nível do mar é mais agudo no que se refere às elevações de maré baixa. De acordo com o artigo 13 da CNUDM, uma elevação de maré baixa é uma formação natural de terra cercada por água e acima desta na maré baixa, mas submersa na maré alta. Se estiver situada no mar territorial do continente ou de uma ilha, a elevação de maré baixa pode ser utilizada como linha de base para medir a largura do mar territorial. Com a elevação do nível do mar, muitas dessas formações ficarão permanentemente submersas, mesmo na maré baixa. Essa transformação elimina seu status como pontos de linha de base, podendo resultar em uma redução significativa das águas interiores e do mar territorial do Estado. O caso relativo à Soberania sobre Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks e South Ledge (Malásia/Singapura), julgado pela CIJ, demonstrou o papel crucial que essas pequenas formações desempenham na determinação da jurisdição marítima; sua perda diante da subida das marés representa não apenas uma mudança geográfica, mas uma redução do alcance soberano.

As linhas de base marítimas podem ser fixadas permanentemente?

A questão de saber se as linhas de base marítimas podem ser fixadas de forma permanente encontra-se atualmente no centro de uma profunda evolução jurídica. A CNUDM não proíbe explicitamente o congelamento das linhas de base, nem exige expressamente que sejam ambulatoriais. Esse silêncio proporcionou o "espaço jurídico" para que os Estados defendam a permanência dos limites estabelecidos. O Comitê sobre Direito Internacional e Elevação do Nível do Mar da Associação de Direito Internacional (ILA) analisou o conceito de linhas de base "fixas" ou "permanentes" como meio de garantir a estabilidade marítima. O argumento é que o objetivo da CNUDM era criar uma ordem jurídica estável para os oceanos; permitir que a elevação do nível do mar desfizesse os direitos marítimos resultaria em instabilidade e conflito perpétuos.

A prática estatal tende cada vez mais à permanência das zonas marítimas. Vários Estados insulares do Pacífico promulgaram legislação interna que define suas zonas marítimas por coordenadas, e não por referência a uma linha de baixa-mar flutuante. Essa abordagem transforma a fronteira marítima de um derivado geográfico em um elemento jurídico fixo. Embora isso possa conflitar com uma leitura estrita do artigo 5º, alinha-se ao objeto e propósito mais amplos da Convenção de manter a paz e a segurança internacionais. A tabela a seguir compara a abordagem ambulatorial tradicional com a emergente doutrina das linhas de base "fixas":

A transição para as linhas de base fixas é reforçada pela Arbitragem do Mar da China Meridional (Filipinas v. China), na qual a Corte Permanente de Arbitragem (CPA) realizou uma análise rigorosa do que constitui uma "ilha" nos termos do artigo 121(3). Embora o caso não tenha tratado diretamente da elevação do nível do mar, suas conclusões sobre o status das formações marítimas enfatizam que o status jurídico está vinculado à capacidade de uma formação de sustentar habitação humana ou vida econômica em seu estado natural. À medida que a elevação do nível do mar degrada essa capacidade, a pressão para fixar o status jurídico dessas formações antes que sejam perdidas torna-se uma questão de sobrevivência nacional para muitos Estados.

O que acontece com uma ZEE se uma ilha desaparecer?

Se uma ilha desaparecer ou deixar de atender aos critérios do artigo 121(3) da CNUDM — ou seja, se não puder mais sustentar habitação humana ou vida econômica própria —, ela poderá ser reclassificada como "rochedo", o que não confere direito a uma ZEE nem a uma plataforma continental. Nos cenários mais extremos de elevação do nível do mar, em que uma ilha fica totalmente submersa, ela tecnicamente se tornaria um "monte submarino" ou parte do leito marinho. Sob uma interpretação tradicional da CNUDM, a perda da ilha resultaria na perda total da ZEE de 200 milhas náuticas gerada por aquela ilha.

Esse desfecho é amplamente considerado inequitativo e potencialmente desestabilizador. Muitos Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (SIDS) dependem quase exclusivamente de suas ZEEs para a sobrevivência econômica. A perda dessas zonas privaria efetivamente essas nações de seus principais ativos no mesmo momento em que enfrentam a ameaça existencial de perder seu território terrestre. Consequentemente, há um crescente consenso jurídico — facilitado pelo trabalho da Comissão de Direito Internacional (CDI) — de que os direitos marítimos estabelecidos de boa-fé devem ser mantidos. O argumento é que, uma vez que um Estado tenha estabelecido sua ZEE com base em uma formação insular legítima, esse direito deve ser "consolidado". A subsequente inundação da ilha devido às mudanças climáticas, fenômeno causado em grande parte pelas ações de outros Estados, não deve resultar na perda desses direitos.

"O princípio da equidade e a necessidade de estabilidade internacional sugerem que as zonas marítimas, uma vez estabelecidas em conformidade com a Convenção e depositadas junto ao Secretário-Geral, não devem estar sujeitas a alterações subsequentes em razão dos efeitos físicos da elevação do nível do mar."

Essa perspectiva vem ganhando força, mas enfrenta desafios decorrentes do princípio de nemo dat quod non habet (ninguém pode dar o que não tem). Se um Estado já não possui a terra, como poderia possuir o mar? Essa tensão entre a perda física de território e a manutenção dos direitos marítimos continua sendo um dos enigmas mais complexos do direito internacional contemporâneo.

Como a CNUDM aborda as mudanças climáticas e a elevação do nível do mar?

A CNUDM não menciona explicitamente as mudanças climáticas nem a elevação do nível do mar, uma vez que essas questões não estavam no centro da agenda internacional durante a elaboração da Convenção, nas décadas de 1970 e início de 1980. No entanto, o tratado é frequentemente descrito como um instrumento vivo, que deve ser interpretado à luz dos desenvolvimentos contemporâneos. O principal mecanismo pelo qual a CNUDM aborda hoje essas questões é o trabalho interpretativo do Tribunal Internacional do Direito do Mar (TIDM) e a evolução da prática estatal das partes da Convenção.

O Parecer Consultivo do TIDM sobre Mudanças Climáticas e Direito Internacional, de 2024, representou um marco decisivo. Solicitou-se ao Tribunal que esclarecesse as obrigações dos Estados, nos termos da CNUDM, de proteger e preservar o meio marinho no contexto das mudanças climáticas. O TIDM afirmou que as emissões antropogênicas de gases de efeito estufa constituem poluição do meio marinho, conforme o artigo 1(1)(4) da CNUDM. Essa interpretação vincula diretamente o regime climático ao arcabouço jurídico marítimo, obrigando os Estados a adotar todas as medidas necessárias para prevenir, reduzir e controlar a poluição marinha decorrente das mudanças climáticas. Embora o parecer consultivo tenha se concentrado fortemente na proteção ambiental, seu reconhecimento das mudanças climáticas como ameaça estrutural aos oceanos respalda o esforço mais amplo de interpretar a CNUDM de modo a proteger a integridade territorial e os direitos marítimos dos Estados vulneráveis.

O papel da Comissão de Direito Internacional

A Comissão de Direito Internacional (CDI) incluiu o tema "A elevação do nível do mar em relação ao direito internacional" em seu programa de trabalho em 2019. O Grupo de Estudo da CDI examina atualmente três subtemas: zonas marítimas, condição de Estado e proteção das pessoas afetadas pela elevação do nível do mar. As conclusões preliminares da CDI indicam uma forte preferência pela manutenção do status quo das fronteiras marítimas, a fim de evitar conflitos. A CDI analisa se as regras de interpretação de tratados (especificamente o artigo 31(3)(b) da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados) permitem que a prática subsequente dos Estados no congelamento das linhas de base seja considerada uma interpretação autorizada da CNUDM. Isso, na prática, dispensaria a necessidade de uma emenda formal à Convenção, tarefa diplomaticamente árdua.

Navegando pelas Ambiguidades da Delimitação

O impacto da elevação do nível do mar na delimitação marítima — quando as fronteiras são compartilhadas entre Estados — é particularmente delicado. Em casos como Nicarágua c. Colômbia ou Costa Rica c. Nicarágua, a CIJ aplicou o processo em três etapas: traçar uma linha provisória de equidistância, ajustá-la em razão de circunstâncias relevantes e realizar um teste de proporcionalidade. Se os pontos de base utilizados para a linha provisória se deslocarem em decorrência da elevação do nível do mar, a fronteira também se desloca? De modo geral, o direito da delimitação marítima privilegia a definitividade. No caso Templo de Preah Vihear, a CIJ observou que a "estabilidade e a definitividade" são essenciais nas questões de fronteira. Isso sugere que, uma vez estabelecida por tratado ou decisão judicial, a fronteira torna-se "fixa" e imune a mudanças físicas subsequentes na linha costeira. O desafio permanece para as fronteiras que não foram ainda delimitadas; para estas, a elevação do nível do mar cria um "alvo móvel", que complica qualquer negociação ou adjudicação futura.

Conclusão: Rumo a uma Nova Lex Specialis

A interseção entre a elevação do nível do mar e o direito do mar representa uma colisão entre o mundo newtoniano das linhas fixas e o mundo heraclítico do fluxo constante. A dependência tradicional de linhas de base ambulatoriais, embora teoricamente sólida em uma era de estabilidade geológica, tornou-se um vetor de potencial injustiça na era do Antropoceno. A evolução do direito internacional rumo à preservação dos direitos marítimos, independentemente da retração física da costa, reflete uma resposta pragmática e equitativa a uma crise global sem precedentes.

À medida que a prática dos Estados continua a convergir em torno do conceito de zonas marítimas fixas, e à medida que órgãos jurisdicionais como o TIDM e a CIJ oferecem interpretações cada vez mais matizadas das obrigações decorrentes da CNUDM, emerge uma nova lex specialis relativa às mudanças marítimas associadas ao clima. Esse regime prioriza a estabilidade da ordem jurídica internacional e a segurança econômica dos Estados costeiros em detrimento da adesão estrita a uma geografia física flutuante. Embora o princípio de que "a terra domina o mar" permaneça um pilar dos direitos marítimos, sua aplicação vem sendo atenuada pela necessidade de uma "permanência jurídica". O futuro do direito do mar dependerá de sua capacidade de se adaptar a um planeta em transformação sem sacrificar a previsibilidade e a paz que a CNUDM foi concebida para assegurar. O congelamento das linhas de base não é um mero ajuste técnico; trata-se de um ato necessário de preservação jurídica em um mundo no qual o próprio fundamento da soberania está em deslocamento.