السواحل المتقلبة: الأثر القانوني لارتفاع مستوى سطح البحر على خطوط الأساس والاستحقاقات البحرية

يستند النظام القانوني الدولي المعاصر، ولا سيما الإطار الذي أرسته اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار لعام 1982 (UNCLOS)، إلى افتراض جوهري مفاده الاستقرار الجيولوجي. فالبنية القانونية للمناطق البحرية — البحر الإقليمي، والمنطقة المتاخمة، والمنطقة الاقتصادية الخالصة، والجرف القاري — تعتمد على "خط الأساس العادي" بوصفه نقطة مرجعها الرئيسية. وتعرّف المادة 5 من الاتفاقية هذا الخط بأنه خط أدنى جزر على طول الساحل كما هو مبين في الخرائط ذات المقياس الكبير التي تعترف بها الدولة الساحلية رسميًا. غير أنه مع تسارع تغير المناخ الناجم عن الأنشطة البشرية لارتفاع مستوى سطح البحر، لم يعد خط أدنى الجزر المادي هذا علامة ثابتة، بل تحول إلى حد متحرك. ويشكل التناقض الناتج بين الواقع المادي لتراجع السواحل والرغبة القانونية في استقرار الحدود البحرية أحد أهم التحديات التي تواجه قانون البحار في القرن الحادي والعشرين.

تكمن جوهر هذه المعضلة في مبدأ "خطوط الأساس المتحركة". فمن الناحية التاريخية، قبل القانون الدولي بأنه بتغير الساحل نتيجة التراكم أو التعرية، يتحرك خط الأساس والحدود الخارجية للمناطق البحرية تبعًا لذلك. ويضمن هذا بقاء الحقوق السيادية للدولة مرتبطة بالوجود المادي الفعلي للأرض. ومع ذلك، بالنسبة للدول الجزرية المنخفضة والدول ذات المناطق الدلتاوية الشاسعة، يقود هذا المنطق إلى استنتاج قانوني كارثي: التلاشي التدريجي للاستحقاقات البحرية، وفي الحالات القصوى، فقدان صفة الدولة ذاتها بالكامل. ومن ثم، يشهد المجتمع الدولي تحولًا عقائديًا نحو الحفاظ على "اليقين القانوني" من خلال تثبيت خطوط الأساس، حتى عندما لا تعود الجغرافيا الأساسية تدعمها.

كيف يؤثر ارتفاع مستوى سطح البحر على الحدود البحرية؟

يؤثر ارتفاع مستوى سطح البحر على الحدود البحرية من خلال تغيير النقاط المرجعية التي تُقاس منها تلك الحدود تغييرًا ماديًا. فبموجب المواد 5 و7 و47 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، تُقاس المناطق البحرية انطلاقًا من خطوط الأساس. وإذا كان خط الأساس متحركًا، فإن أي تراجع لخط أدنى الجزر باتجاه اليابسة يستوجب تحركًا مماثلًا باتجاه اليابسة للبحر الإقليمي البالغ عرضه 12 ميلًا بحريًا والمنطقة الاقتصادية الخالصة البالغة 200 ميل بحري. ويخلق ذلك صعوبات عملية وقانونية جسيمة، لا سيما فيما يتعلق بإدارة الموارد وإنفاذ القانون ومدى صحة اتفاقيات ترسيم الحدود البحرية القائمة بين الدول المتجاورة.

عندما تتفاوض دولتان على ترسيم حدود بحرية استناداً إلى نقاط متساوية البعد عن سواحلهما، فإن تراجع أحد السواحل قد يُخلّ بالطابع المنصف للترسيم الأصلي. وقد أكدت أحكام محكمة العدل الدولية تقليدياً على مبدأ "هيمنة البر على البحر". وفي قضايا الجرف القاري لبحر الشمال، شددت المحكمة على أن الحقوق البحرية تستمد أساسها من سيادة الدولة الساحلية على إقليمها البري. وإذا اختفى اليابسة أو تراجع الخط الساحلي، فإن الأساس القانوني للاستحقاق البحري يضعف وفقاً للتفسيرات التقليدية. غير أن النقاش الأكاديمي الحديث والممارسة الدولية، مثل إعلان منتدى جزر المحيط الهادئ لعام 2021 بشأن الحفاظ على المناطق البحرية في مواجهة ارتفاع مستوى سطح البحر المرتبط بتغير المناخ، يشيران إلى أنه بمجرد إرساء المناطق البحرية وإخطار الأمين العام للأمم المتحدة بها، لا ينبغي أن تكون عرضة للطعن أو التغيير بسبب ارتفاع مستوى سطح البحر.

هشاشة التكوينات الأرضية التي تظهر وقت الجزر

يبلغ تأثير ارتفاع مستوى سطح البحر أشد درجاته فيما يتعلق بالتكوينات الأرضية التي تظهر وقت الجزر. ووفقاً للمادة 13 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، تُعرّف هذه التكوينات بأنها مساحة من اليابسة تكوّنت طبيعياً وتحيط بها المياه وتعلو عنها عند الجزر، لكنها تغمرها المياه عند المد. وإذا كانت هذه التكوينات تقع داخل البحر الإقليمي للبر الرئيسي أو لإحدى الجزر، جاز استخدامها كخط أساس لقياس عرض البحر الإقليمي. ومع ارتفاع مستويات سطح البحر، ستغمر المياه العديد من هذه التكوينات بشكل دائم، حتى في أوقات الجزر. ويؤدي هذا التحول إلى انتفاء صفتها كنقاط لخط الأساس، مما قد يفضي إلى تقلص كبير في مساحتي المياه الداخلية والبحر الإقليمي للدولة. وقد أظهرت قضية السيادة على بيدرا برانكا/بولو باتو بوتيه، والصخور الوسطى، والنتوء الجنوبي (ماليزيا/سنغافورة) المعروضة على محكمة العدل الدولية الدور الحاسم الذي تؤديه هذه المعالم الصغيرة في تحديد الولاية البحرية؛ إذ إن فقدانها بفعل المد المتصاعد لا يمثل مجرد تغير جغرافي، بل خسارة للنطاق السيادي للدولة.

هل يمكن تثبيت خطوط الأساس البحرية بشكل دائم؟

تحتل مسألة ما إذا كان يمكن تثبيت خطوط الأساس البحرية بشكل دائم مركز تطور قانوني عميق في الوقت الراهن. ولا تحظر اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار صراحةً تجميد خطوط الأساس، كما أنها لا تشترط صراحةً أن تكون متغيرة. وقد أتاح هذا الصمت «الحيز القانوني» للدول لتدافع عن ديمومة الحدود المقررة. وقد بحثت لجنة القانون الدولي وارتفاع مستوى سطح البحر التابعة لرابطة القانون الدولي مفهوم خطوط الأساس «الثابتة» أو «الدائمة» كوسيلة لضمان الاستقرار البحري. وتقوم الحجة على أن الهدف من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار كان إنشاء نظام قانوني مستقر للمحيطات؛ وأن السماح لارتفاع مستوى سطح البحر بإلغاء الاستحقاقات البحرية سيؤدي إلى عدم استقرار ونزاعات دائمة.

ويميل تطبيق الدول بشكل متزايد نحو ديمومة المناطق البحرية. فقد سنّت عدة دول جزرية في المحيط الهادئ تشريعات وطنية تحدد مناطقها البحرية بالإحداثيات بدلاً من الرجوع إلى خط الماء المنخفض المتغير. ويحوّل هذا النهج الحدود البحرية من مشتق جغرافي إلى ثابت قانوني. ورغم أن ذلك قد يتعارض مع القراءة الحرفية للمادة 5، فإنه يتوافق مع الغرض الأوسع للاتفاقية ومقصدها المتمثل في الحفاظ على السلم والأمن الدوليين. ويقارن الجدول التالي بين النهج التقليدي المتغير ومبدأ خطوط الأساس «الثابتة» الناشئ:

ويُعزَّز التوجه نحو اعتماد خطوط أساس ثابتة بحكم قضية التحكيم بشأن بحر الصين الجنوبي (الفلبين ضد الصين)، حيث أجرت محكمة التحكيم الدائمة تحليلاً دقيقاً لما يُشكّل "جزيرة" بموجب المادة 121(3). وعلى الرغم من أن القضية لم تتناول بشكل مباشر مسألة ارتفاع مستوى سطح البحر، فإن استنتاجاتها المتعلقة بوضع المعالم البحرية تؤكد أن الوضع القانوني يرتبط بقدرة المعلم على إعالة السكن البشري أو الحياة الاقتصادية في حالته الطبيعية. ومع تدهور هذه القدرة بفعل ارتفاع مستوى سطح البحر، يصبح الضغط لتثبيت الوضع القانوني لهذه المعالم قبل زوالها مسألة بقاء وطني بالنسبة للعديد من الدول.

ماذا يحدث للمنطقة الاقتصادية الخالصة إذا اختفت جزيرة؟

إذا اختفت جزيرة أو لم تعد تستوفي معايير المادة 121(3) من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار — أي أنها لم تعد قادرة على إعالة السكن البشري أو الحياة الاقتصادية الخاصة بها — فقد يُخفَّض تصنيفها إلى "صخرة"، وهو ما لا يمنح أي حق في منطقة اقتصادية خالصة أو جرف قاري. وفي أشد سيناريوهات ارتفاع مستوى سطح البحر تطرفاً، حيث تُغمَر الجزيرة بالكامل، فإنها ستتحول تقنياً إلى "جبل بحري" أو جزء من قاع البحر. ووفقاً للتفسير التقليدي لاتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، سيؤدي فقدان الجزيرة إلى الفقدان التام للمنطقة الاقتصادية الخالصة الممتدة 200 ميل بحري والتي تولّدت عن تلك الجزيرة.

ويُنظر إلى هذه النتيجة على نطاق واسع باعتبارها غير منصفة ومن المحتمل أن تكون مزعزعة للاستقرار. وتعتمد العديد من الدول الجزرية الصغيرة النامية اعتماداً شبه حصري على مناطقها الاقتصادية الخالصة من أجل بقائها الاقتصادي. ومن شأن فقدان هذه المناطق أن يجرّد هذه الدول فعلياً من أصولها الرئيسية في الوقت الذي تواجه فيه تهديداً وجودياً يتمثل في فقدان أراضيها. وبناءً على ذلك، يتنامى توافق قانوني في الآراء — تدعمه أعمال لجنة القانون الدولي — على ضرورة الحفاظ على الحقوق البحرية المكتسبة بحسن نية. ويتمثل هذا الطرح في أنه بمجرد قيام دولة بتحديد منطقتها الاقتصادية الخالصة استناداً إلى معلم جزري مشروع، ينبغي أن يكون هذا الحق "مكتسباً". ولا ينبغي للغمر اللاحق للجزيرة بسبب تغير المناخ، وهي ظاهرة تعزى في معظمها إلى أفعال دول أخرى، أن يؤدي إلى سقوط تلك الحقوق.

"يشير مبدأ الإنصاف والحاجة إلى الاستقرار الدولي إلى أن المناطق البحرية، بمجرد إنشائها وفقاً للاتفاقية وإيداعها لدى الأمين العام، لا ينبغي أن تخضع لتغيير لاحق نتيجة الآثار المادية لارتفاع مستوى سطح البحر."

تحظى هذه الرؤية بقبول متزايد، إلا أنها تواجه تحديات من مبدأ nemo dat quod non habet (لا يمنح أحد ما لا يملكه). فإذا لم تعد الدولة تمتلك الأرض، فكيف لها أن تمتلك البحر؟ ويظل هذا التعارض بين الفقدان المادي للأراضي والاحتفاظ بالحقوق البحرية أحد أكثر الألغاز تعقيدًا في القانون الدولي المعاصر.

كيف تتناول اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار مسألة تغيّر المناخ وارتفاع مستوى سطح البحر؟

لا تشير اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار صراحةً إلى تغيّر المناخ أو ارتفاع مستوى سطح البحر، إذ لم تكن هذه القضايا في صدارة جدول الأعمال الدولي خلال فترة صياغة الاتفاقية في سبعينيات القرن العشرين وأوائل ثمانينياته. غير أن الاتفاقية كثيرًا ما تُوصف بأنها «معاهدة حية» يجب تفسيرها في ضوء التطورات المعاصرة. وتتمثل الآلية الأساسية التي تعالج بها الاتفاقية هذه القضايا اليوم في العمل التفسيري الذي تضطلع به المحكمة الدولية لقانون البحار، وفي ممارسات الدول الأطراف في الاتفاقية المتطورة.

وقد شكّلت الفتوى الصادرة عن المحكمة الدولية لقانون البحار بشأن تغيّر المناخ والقانون الدولي لعام 2024 لحظة فاصلة. فقد طُلب من المحكمة توضيح التزامات الدول بموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار بحماية البيئة البحرية والحفاظ عليها في سياق تغيّر المناخ. وأكدت المحكمة أن انبعاثات غازات الدفيئة الناتجة عن الأنشطة البشرية تشكّل «تلوثًا للبيئة البحرية» بموجب المادة 1(1)(4) من الاتفاقية. ويربط هذا التفسير النظام المناخي ارتباطًا مباشرًا بالإطار القانوني البحري، مما يُلزم الدول باتخاذ جميع التدابير اللازمة لمنع تلوث البحر الناجم عن تغيّر المناخ والحد منه ومكافحته. وعلى الرغم من أن الفتوى ركّزت بشكل كبير على حماية البيئة، فإن اعترافها بتغيّر المناخ كتهديد جوهري للمحيطات يدعم المسعى الأوسع لتفسير اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار على نحو يحمي السلامة الإقليمية للدول الضعيفة واستحقاقاتها البحرية.

دور لجنة القانون الدولي

أدرجت لجنة القانون الدولي موضوع «ارتفاع مستوى سطح البحر في علاقته بالقانون الدولي» في برنامج عملها عام 2019. ويعكف الفريق الدراسي التابع للجنة حالياً على دراسة ثلاثة مواضيع فرعية: المناطق البحرية، وصفت الدولة، وحماية الأشخاص المتضررين من ارتفاع مستوى سطح البحر. وتشير النتائج الأولية للجنة إلى تفضيل قوي للإبقاء على الوضع القائم للحدود البحرية تفادياً للنزاعات. وتبحث اللجنة فيما إذا كانت قواعد تفسير المعاهدات (وتحديداً الفقرة 3(ب) من المادة 31 من اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات) تسمح باعتبار الممارسة اللاحقة للدول في تجميد خطوط الأساس تفسيراً موثوقاً لاتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار. ومن شأن ذلك أن يجنب فعلياً الحاجة إلى تعديل رسمي للاتفاقية، وهو أمر بالغ الصعوبة من الناحية الدبلوماسية.

التعامل مع غموض تحديد الحدود

يُعد تأثير ارتفاع مستوى سطح البحر على تعيين الحدود البحرية — حيث تتشارك الدول في الحدود — أمراً بالغ التعقيد على وجه الخصوص. ففي قضايا مثل نيكاراغوا ضد كولومبيا أو كوستاريكا ضد نيكاراغوا، استخدمت محكمة العدل الدولية نهجاً من ثلاث مراحل: رسم خط مؤقت للمسافات المتساوية، وتعديله وفقاً للظروف ذات الصلة، ثم إجراء اختبار التناسب. وإذا تحركت النقاط الأساسية المستخدمة لرسم الخط المؤقت بسبب ارتفاع مستوى سطح البحر، فهل يتحرك الحد البحري معها؟ بوجه عام، يميل قانون تعيين الحدود البحرية إلى تغليب صفة الحسم والرسوخ. وفي قضية معبد برياه فيهيار، أشارت محكمة العدل الدولية إلى أن «الاستقرار والحسم» عنصران جوهريان في مسائل الحدود. ويشير ذلك إلى أن الحد البحري، بمجرد إقراره بمعاهدة أو قرار قضائي، يصبح «ثابتاً» ومحصناً ضد التغيرات المادية اللاحقة في الخط الساحلي. ويبقى التحدي قائماً بالنسبة للحدود التي لم تُعيَّن بعد؛ إذ يُشكّل ارتفاع مستوى سطح البحر في هذه الحالات «هدفاً متحركاً» يعقد أي مفاوضات أو تسويات قضائية مستقبلية.

الخاتمة: نحو قانون خاص جديد

يمثل التقاطع بين ارتفاع مستوى سطح البحر وقانون البحار تصادماً بين العالم النيوتني ذي الخطوط الثابتة والعالم الهيراكليتي المتسم بالتغير المستمر. فالاعتماد التقليدي على خطوط الأساس المتحركة، وإن كان سليماً من الناحية النظرية في عصر الاستقرار الجيولوجي، فقد أصبح أداة لظلم محتمل في عصر الأنثروبوسين. ويعكس تطور القانون الدولي نحو الحفاظ على الاستحقاقات البحرية، بصرف النظر عن التراجع المادي للسواحل، استجابةً عملية ومنصفة لأزمة عالمية غير مسبوقة.

مع استمرار تضافر ممارسات الدول حول مفهوم المناطق البحرية الثابتة، ومع تقديم الهيئات القضائية مثل المحكمة الدولية لقانون البحار ومحكمة العدل الدولية تفسيرات متزايدة الدقة لالتزامات اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، يبرز قانون خاص جديد lex specialis يتعلق بالتغيرات البحرية المرتبطة بالمناخ. ويعطي هذا النظام أولوية لاستقرار النظام القانوني الدولي والأمن الاقتصادي للدول الساحلية على الالتزام الصارم بالجغرافيا الطبيعية المتقلبة. وفي حين يظل مبدأ "أن البر يسود البحر" حجر الزاوية في الاستحقاقات البحرية، فإن تطبيقه بات يخضع للتعديل بمقتضى ضرورة "الدوام القانوني". وسيتوقف مستقبل قانون البحار على قدرته على التكيف مع كوكب متغير دون التضحية بقابلية التنبؤ والسلام اللذين صُممت اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار لضمانهما. إن تجميد خطوط الأساس ليس مجرد تعديل تقني؛ بل هو فعل ضروري للحفظ القانوني في عالم تتحرك فيه أرض السيادة ذاتها.