Правовая дилемма морских научных исследований: баланс между согласием прибрежного государства и свободой познания

Правовая база, регулирующая морские научные исследования (МНИ), представляет собой один из наиболее тонких компромиссов в рамках Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС). Эту конвенцию, которую часто называют «великой сделкой» в отношении Мирового океана, призвана согласовать конкурирующие интересы прибрежных государств, стремящихся защитить свои суверенные права на морские ресурсы, и международного научного сообщества, выступающего за беспрепятственное познание. В настоящей статье рассматриваются сложные режимы получения разрешений, установленные Частью XIII Конвенции, анализируются юрисдикционные нюансы, механизм согласия и судебные толкования, сформировавшие современную морскую практику.

По своей сути МНИ — это не просто техническая деятельность, но и реализация эпистемического суверенитета. Возможность собирать данные о морском дне, толще воды и расположенной над ней атмосфере неразрывно связана с экономическими интересами и интересами безопасности государства. Вследствие этого правовой режим выстроен вокруг морских зон, где степень контроля прибрежного государства меняется в зависимости от расстояния до исходной линии. Такое пространственное распределение полномочий создает сложную систему прав и обязанностей, в которой исследователям необходимо ориентироваться для обеспечения законности своей деятельности.

Что представляет собой правовой режим морских научных исследований?

Правовой режим морских научных исследований закреплен преимущественно в Части XIII ЮНКЛОС (статьи 238–265). Он устанавливает основополагающее право всех государств и компетентных международных организаций проводить МНИ при условии, что такие исследования осуществляются исключительно в мирных целях и в соответствии с Конвенцией. Однако это право не является абсолютным: оно ограничивается правами и обязанностями других государств, в особенности прибрежного государства, в юрисдикции которого проводятся исследования.

Для понимания данного режима необходимо рассмотреть дифференциацию правил применительно к различным морским зонам. Во внутренних водах и территориальном море прибрежное государство осуществляет полный суверенитет. Согласно статье 245, прибрежное государство обладает исключительным правом регулировать, разрешать и проводить МНИ. Исследования в этих водах могут осуществляться только с прямого согласия прибрежного государства и на установленных им условиях. Прибрежное государство не обязано предоставлять такое согласие, и его усмотрение по существу ничем не ограничено.

В исключительной экономической зоне (ИЭЗ) и на континентальном шельфе правовой режим приобретает более детализированный характер. Здесь статья 246 устанавливает «режим согласия». Хотя прибрежные государства обладают правом регулировать и разрешать проведение морских научных исследований (МНИ) в этих зонах, Конвенция вводит презумпцию в пользу предоставления такого согласия. Пункт 3 статьи 246 предписывает, что прибрежные государства при нормальных обстоятельствах дают свое согласие на осуществление проектов МНИ, направленных на расширение научных знаний о морской среде на благо всего человечества. Данное положение отражает стремление международного сообщества содействовать научному прогрессу при одновременном уважении функционального суверенитета прибрежного государства.

За пределами национальной юрисдикции режим вновь меняется. В открытом море статья 257 предусматривает, что все государства и компетентные международные организации имеют право проводить МНИ. В «Районе» (дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции) МНИ регулируются статьей 256, которая устанавливает, что исследования осуществляются на благо всего человечества в соответствии с Частью XI Конвенции и полномочиями Международного органа по морскому дну (МОМД).

Как режим согласия применяется к морским научным исследованиям?

Применение режима согласия в ИЭЗ и на континентальном шельфе является наиболее спорным и сложным в практическом отношении аспектом правового регулирования МНИ. Если пункт 3 статьи 246 устанавливает общую обязанность давать согласие при нормальных обстоятельствах, то пункт 5 статьи 246 предусматривает конкретные основания, по которым прибрежное государство может по своему усмотрению отказать в согласии. К таким основаниям относятся проекты, которые:

• имеют прямое значение для разведки и разработки природных ресурсов, как живых, так и неживых;
• предполагают бурение континентального шельфа, использование взрывчатых веществ или внесение вредных веществ в морскую среду;
• предполагают строительство, эксплуатацию или использование искусственных островов, установок и сооружений;
• содержат недостоверную информацию о характере и целях проекта.

Центральное место в этом режиме занимает разграничение между «фундаментальными» исследованиями (направленными на расширение знаний человечества) и «прикладными» исследованиями (связанными с разработкой ресурсов). Однако Конвенция не содержит точных определений этих понятий, что приводит к существенным разногласиям при толковании. Многие прибрежные государства придерживаются осторожного подхода, часто относя обширные геофизические съемки к деятельности, связанной с ресурсами, чтобы сохранить контроль над потенциальными экономическими активами. Такое субъективное толкование частично смягчается пунктом 4 статьи 246, согласно которому нормальные обстоятельства могут существовать даже при отсутствии дипломатических отношений между прибрежным государством и исследующим государством, однако отсутствие четкого объективного критерия остается предметом споров.

Важнейшим процедурным элементом режима получения согласия является механизм «подразумеваемого согласия», закрепленный в статье 252. Чтобы административная инертность не тормозила научный прогресс, Конвенция позволяет государству или организации, проводящим исследование, приступить к реализации проекта через шесть месяцев после даты подачи заявки при условии, что прибрежное государство в течение четырех месяцев не заявило возражений и не запросило дополнительную информацию. Правило «молчание как согласие» призвано обеспечить эффективность, однако на практике к нему прибегают редко из-за политических рисков проведения исследований в иностранной ИЭЗ без прямого письменного разрешения.

Обязанность соблюдать условия

Даже при получении согласия государство, проводящее исследование, обязано выполнять ряд условий, предусмотренных статьей 249. К ним относятся обязанность обеспечить участие ученых прибрежного государства в проекте, обязанность предоставлять прибрежному государству предварительные доклады и окончательные результаты, а также требование сделать доступными для прибрежного государства данные и образцы. Несоблюдение этих условий может повлечь за собой приостановление или прекращение исследовательской деятельности в соответствии со статьей 253.

Судебная практика: дело о Южно-Китайском море и Чагосский архипелаг

На развитие права в области МНИ значительное влияние оказало международное урегулирование споров. Арбитражное разбирательство по Южно-Китайскому морю 2016 года (Филиппины против Китая) представило новаторский, хотя и спорный анализ обязательств в сфере МНИ. Трибунал рассмотрел различие между МНИ и другими видами деятельности, такими как сбор разведывательных данных или проведение гидрографических съемок. Принципиально важно, что Трибунал установил нарушение Китаем своих обязательств по статьям 240 и 244, выразившееся в отказе от сотрудничества в проведении МНИ и в осуществлении исследований без необходимого согласия в районах, входящих в ИЭЗ Филиппин.

Трибунал подчеркнул, что обязанность предоставлять информацию и обязанность сотрудничать являются не просто процедурными формальностями, а материальными требованиями, направленными на обеспечение прозрачности. Кроме того, Арбитражное разбирательство о Морском охраняемом районе Чагосского архипелага (Маврикий против Соединенного Королевства) выявило взаимосвязь между охраной окружающей среды и МНИ, указав, что создание морских охраняемых районов (МОР) не может использоваться как предлог для обхода традиционных прав других государств на проведение исследований, если только эти права не уравновешиваются законными интересами прибрежного государства в области сохранения природы.

Сравнительный анализ режимов выдачи разрешений

Требуется ли согласие прибрежного государства на проведение МНИ в ИЭЗ?

Краткий ответ — да: согласие прибрежного государства является обязательным условием проведения морских научных исследований (МНИ) в исключительной экономической зоне (ИЭЗ). Однако характер этого согласия является «ограниченным», а не «абсолютным». Как установлено в статье 246(2), прибрежное государство обладает правом регулировать исследования и давать на них разрешение, однако оно несет договорное обязательство предоставлять такое согласие в отношении проектов, отвечающих критериям мирных исследований, направленных на получение знаний. В результате возникает уникальная правовая ситуация, при которой прибрежное государство обладает суверенным правом отказать, но одновременно обязано по договору дать согласие.

На практике «ограниченный» характер такого согласия означает, что если прибрежное государство отказывает в согласии по основаниям, не предусмотренным статьей 246(5), это может рассматриваться как нарушение Конвенции. Тем не менее положения ЮНКЛОС об урегулировании споров (Часть XV) обеспечивают прибрежным государствам в данном вопросе существенную защиту. Статья 297(2) предусматривает, что прибрежное государство не обязано соглашаться на передачу в процедуру обязательного урегулирования любого спора, возникающего в связи с осуществлением им дискреционных полномочий по отказу в согласии в соответствии со статьей 246(5) или его решением распорядиться о приостановлении или прекращении проекта согласно статье 253. Это «исключение из правила» фактически означает, что решение прибрежного государства об отказе в выдаче разрешения на проведение исследований зачастую неподсудно международным судебным инстанциям, что укрепляет приоритет интересов прибрежного государства в ИЭЗ.

В чем разница между МНИ и гидрографическими съемками?

Одной из наиболее устойчивых неясностей в морском праве остается разграничение между морскими научными исследованиями и гидрографическими съемками. Хотя ЮНКЛОС в Части XIII устанавливает подробный режим для МНИ, определение гидрографических съемок в ней примечательным образом отсутствует. Такой пробел привел к расхождениям в практике государств и значительным дипломатическим трениям, в частности между Соединенными Штатами и рядом прибрежных государств, таких как Китай, Индия и Бразилия.

Суть спора заключается в целях сбора данных. Под морскими научными исследованиями (МНИ) обычно понимается изучение морской среды (биологии, геологии, химии) в научных целях. Гидрографические съёмки, напротив, направлены главным образом на измерение и описание физических характеристик океанов и прибрежных районов для обеспечения безопасности судоходства (составления навигационных карт). США и другие морские державы утверждают, что гидрографические съёмки являются элементом «свободы судоходства» и «других правомерных с международной точки зрения видов использования моря», связанных с судоходством, согласно статьям 58 и 87 ЮНКЛОС. В соответствии с таким подходом проведение гидрографических съёмок в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) не требует согласия прибрежного государства.

Напротив, многие прибрежные государства утверждают, что любая деятельность, связанная со сбором данных в их ИЭЗ, представляет собой форму МНИ и, следовательно, подпадает под действие режима получения согласия, предусмотренного Частью XIII. Они указывают на то, что собираемые в ходе гидрографических съёмок данные гидролокаторов высокого разрешения обладают значительным потенциалом двойного применения, предоставляя важнейшую информацию как для экономического освоения (поиска ресурсов), так и для военных операций (ведения подводной войны). С этой точки зрения допущение несанкционированных съёмок подрывало бы суверенные права прибрежного государства на его ресурсы и безопасность.

Разграничение между МНИ и гидрографическими съёмками остаётся нерешённой «серой зоной» в международном праве. Хотя Арбитраж по Южно-Китайскому морю и затрагивал характер деятельности Китая, он не выработал окончательного универсального критерия для разграничения этих двух понятий, оставив разрешение данного вопроса на усмотрение двусторонних соглашений или последующего развития обычного права.

Новые вызовы: технологии и Соглашение BBNJ

Традиционные режимы разрешений, предусмотренные ЮНКЛОС, всё чаще подвергаются испытаниям в связи с технологическим прогрессом и появлением новых международных договоров. Распространение автономных необитаемых подводных аппаратов (АНПА) и подводных глайдеров усложняет определение понятия «исследовательское судно». Такие платформы способны работать месяцами без присутствия человека, зачастую пересекая морские границы незамеченными. Установление «государства регистрации» или «оператора» для целей получения согласия создаёт серьёзные правовые препятствия.

Кроме того, недавно принятое Соглашение BBNJ (о сохранении и устойчивом использовании морского биологического разнообразия за пределами действия национальной юрисдикции) вводит дополнительные уровни регулирования в отношении морских генетических ресурсов (МГР) в открытом море и в Районе. Если ЮНКЛОС делает акцент на свободе исследований в этих зонах, то Соглашение BBNJ устанавливает механизм совместного использования выгод (как денежных, так и неденежных), получаемых от МГР. Это отражает переход от режима, основанного исключительно на «свободе», к режиму, опирающемуся на принцип «общего наследия человечества», что потенциально может повлиять на порядок финансирования и проведения МНИ в будущем.

Заключение

Режимы выдачи разрешений на проведение морских научных исследований (МНИ) в рамках Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) представляют собой продуманную попытку найти баланс между универсальной потребностью в знаниях о Мировом океане и специфическими интересами прибрежных государств. Хотя «великий компромисс» в целом успешно обеспечил основу для международного сотрудничества, сохраняются существенные правовые неясности. Противоречие между режимом квалифицированного согласия и расширяющимся толкованием морского суверенитета продолжает порождать трения, особенно в том, что касается разграничения МНИ и гидрографических съемок.

По мере того как международное сообщество переходит к более комплексному управлению океанами посредством Соглашения BBNJ и Десятилетия науки об океане ООН, акцент в правоприменительной практике должен сместиться в сторону повышения прозрачности и стандартизации процедуры получения согласия. Сохранение научной свободы зависит от готовности исследующих государств строго соблюдать обязательства, предусмотренные Частью XIII, а также от способности прибрежных государств осуществлять свои дискреционные полномочия таким образом, чтобы отдавать приоритет коллективной выгоде человечества над узкими национальными интересами. В конечном счете правовое регулирование МНИ — это не просто вопрос разрешений и документооборота; речь идет об устойчивом управлении глобальным общим достоянием в свете эмпирических исследований.