چالش فقهی پژوهش علمی دریایی: ایجاد تعادل میان رضایت دولت ساحلی و تحقیقات جهانی

چارچوب حقوقی حاکم بر پژوهش‌های علمی دریایی (MSR) یکی از ظریف‌ترین توافقات در کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها (UNCLOS) به شمار می‌رود. این کنوانسیون که اغلب «معامله بزرگ» اقیانوس‌ها نامیده می‌شود، می‌کوشد میان منافع متعارض دولت‌های ساحلی — که در پی حفاظت از حقوق حاکمیتی خود بر منابع دریایی هستند — و جامعه علمی بین‌المللی — که خواستار پیشبرد بی‌مانع دانش است — سازگاری ایجاد کند. این نوشتار به بررسی نظام‌های پیچیده صدور مجوز که بر اساس بخش سیزدهم کنوانسیون بنیان نهاده شده‌اند می‌پردازد و ظرافت‌های صلاحیتی، سازوکار رضایت و تفاسیر رویه قضایی را که رویه نوین دریانوردی را شکل داده‌اند، تحلیل می‌کند.

پژوهش‌های علمی دریایی در جوهره خود تنها یک تلاش فنی نیست، بلکه اعمال حاکمیت معرفتی است. توانایی گردآوری داده‌ها از بستر دریا، ستون آب و جوّ بالای آن، پیوندی ناگسستنی با منافع اقتصادی و امنیتی دولت دارد. از این رو، رژیم حقوقی بر پایه پهنه‌های دریایی ساختار یافته است؛ پهنه‌هایی که در آن‌ها میزان کنترل دولت ساحلی متناسب با فاصله از خط مبدأ تغییر می‌کند. این توزیع مکانی اقتدار، شبکه پیچیده‌ای از حقوق و تعهدات را پدید می‌آورد که پژوهشگران باید برای تضمین مشروعیت حقوقی عملیات خود در آن راه یابند.

رژیم حقوقی پژوهش‌های علمی دریایی چیست؟

رژیم حقوقی پژوهش‌های علمی دریایی عمدتاً در بخش سیزدهم کنوانسیون حقوق دریاها (مواد ۲۳۸ تا ۲۶۵) تدوین شده است. این بخش حق بنیادینی برای همه دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی ذی‌صلاح جهت انجام پژوهش‌های علمی دریایی قائل می‌شود، مشروط بر آنکه این پژوهش‌ها صرفاً برای مقاصد صلح‌آمیز و در انطباق با مفاد کنوانسیون صورت گیرد. با این حال، این حق مطلق نیست؛ بلکه تابع حقوق و تکالیف دیگر دولت‌ها، به‌ویژه دولت ساحلی است که پژوهش در حوزه صلاحیت آن انجام می‌شود.

برای درک این رژیم، باید تفاوت قواعد در پهنه‌های گوناگون دریایی بررسی شود. در آب‌های داخلی و دریای سرزمینی، دولت ساحلی حاکمیت کامل اعمال می‌کند. بر اساس ماده ۲۴۵، دولت ساحلی حق انحصاری تنظیم، صدور مجوز و انجام پژوهش‌های علمی دریایی را دارد. پژوهش در این آب‌ها تنها با رضایت صریح و تحت شرایط تعیین‌شده از سوی دولت ساحلی امکان‌پذیر است. دولت ساحلی هیچ تعهدی به اعطای چنین رضایتی ندارد و اختیار آن در این زمینه اساساً نامحدود است.

رژیم حقوقی حاکم در منطقه انحصاری اقتصادی (EEZ) و بر فالت قاره ظرافت بیشتری دارد. در این مناطق، ماده ۲۴۶ «رژیم رضایت» را مقرر می‌کند. اگرچه دولت‌های ساحلی حق تنظیم مقررات و صدور مجوز برای تحقیقات علمی دریایی (MSR) را در این مناطق دارند، کنوانسیون فرض را بر لزوم اعطای رضایت قرار داده است. بند ۳ ماده ۲۴۶ مقرر می‌دارد که دولت‌های ساحلی باید در شرایط عادی با پروژه‌های تحقیقات علمی دریایی که به منظور افزایش دانش علمی درباره محیط زیست دریایی و به نفع تمام بشریت انجام می‌شوند، موافقت کنند. این مقرره بازتاب خواست جامعه بین‌المللی برای ترویج پیشرفت علمی و همزمان احترام به حاکمیت کارکردی دولت ساحلی است.

فراتر از حدود صلاحیت ملی، این رژیم بار دیگر تغییر می‌کند. در دریاهای آزاد، ماده ۲۵۷ مقرر می‌دارد که همه دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی ذی‌صلاح حق انجام تحقیقات علمی دریایی را دارند. در «منطقه» (بستر دریا و کف اقیانوس‌ها فراتر از حدود صلاحیت ملی)، تحقیقات علمی دریایی مشمول ماده ۲۵۶ است که تصریح می‌کند این تحقیقات باید مطابق بخش یازدهم کنوانسیون و تحت اقتدار مرجع بین‌المللی بستر دریاها (ISA) و به نفع کل بشریت انجام شود.

رژیم رضایت چگونه در مورد تحقیقات علمی دریایی اعمال می‌شود؟

اعمال رژیم رضایت در منطقه انحصاری اقتصادی و بر فالت قاره، مناقشه‌برانگیزترین و دشوارترین جنبه عملیاتی حقوق تحقیقات علمی دریایی است. در حالی که بند ۳ ماده ۲۴۶ تکلیفی کلی برای اعطای رضایت در شرایط عادی ایجاد می‌کند، بند ۵ ماده ۲۴۶ دلایل مشخصی را بیان می‌کند که بر اساس آن‌ها دولت ساحلی می‌تواند بنا به صلاحدید خود از دادن رضایت امتناع کند. این دلایل شامل پروژه‌هایی است که:

• اهمیتی مستقیم برای اکتشاف و بهره‌برداری از منابع طبیعی، چه زنده و چه غیرزنده، دارند؛
• متضمن حفاری در فالت قاره، استفاده از مواد منفجره، یا ورود مواد زیان‌بار به محیط زیست دریایی هستند؛
• متضمن ساخت، بهره‌برداری یا استفاده از جزایر مصنوعی، تأسیسات و سازه‌ها هستند؛
• حاوی اطلاعات نادرست درباره ماهیت و اهداف پروژه‌اند.

تمایز میان تحقیقات «محض» (با هدف گسترش دانش بشری) و تحقیقات «کاربردی» (مرتبط با بهره‌برداری از منابع) محور اصلی این رژیم است. با این حال، کنوانسیون تعریف دقیقی از این اصطلاحات ارائه نمی‌دهد و همین امر به اختلافات تفسیری قابل‌توجهی دامن زده است. بسیاری از دولت‌های ساحلی رویکردی محتاطانه در پیش می‌گیرند و اغلب پیمایش‌های گسترده ژئوفیزیکی را برای حفظ کنترل بر دارایی‌های بالقوه اقتصادی، مرتبط با منابع طبقه‌بندی می‌کنند. بند ۴ ماده ۲۴۶ تا حدی اثر این تفسیر ذهنی را تعدیل می‌کند؛ بندی که بیان می‌دارد حتی در صورت نبود روابط دیپلماتیک میان دولت ساحلی و دولت محقق، ممکن است شرایط عادی وجود داشته باشد، اما فقدان یک معیار عینی روشن همچنان محل مناقشه باقی مانده است.

یکی از اجزای رویه‌ای حیاتی نظام رضایت، سازوکار «رضایت ضمنی» مندرج در ماده ۲۵۲ است. برای جلوگیری از توقف پیشرفت علمی به سبب رکود اداری، کنوانسیون به دولت یا سازمان پژوهشگر اجازه می‌دهد شش ماه پس از تاریخ ارائه درخواست، پروژه را آغاز کند؛ مشروط بر آنکه دولت ساحلی ظرف چهار ماه با اعتراض یا درخواست اطلاعات تکمیلی پاسخ نداده باشد. این قاعده «سکوت به معنای رضایت» برای تضمین کارآمدی طراحی شده است، اما به دلیل مخاطرات سیاسی انجام پژوهش در منطقه انحصاری اقتصادی یک کشور خارجی بدون مجوز کتبی صریح، در عمل به ندرت مورد استناد قرار می‌گیرد.

تکلیف به رعایت شرایط

حتی در صورت اعطای رضایت، دولت پژوهشگر باید چندین شرط مندرج در ماده ۲۴۹ را رعایت کند. این شرایط شامل تکلیف به تضمین مشارکت دانشمندان دولت ساحلی در پروژه، الزام به ارائه گزارش‌های مقدماتی و نتایج نهایی به دولت ساحلی، و ضرورت در دسترس قرار دادن داده‌ها و نمونه‌ها برای دولت ساحلی است. عدم رعایت این شرایط می‌تواند به تعلیق یا توقف فعالیت‌های پژوهشی بر اساس ماده ۲۵۳ منجر شود.

چشم‌انداز رویه قضایی: دریای جنوبی چین و شاگوس

تحول حقوق مربوط به پژوهش‌های علمی دریایی به‌طور چشمگیری تحت تأثیر حل‌وفصل اختلافات بین‌المللی بوده است. داوری دریای جنوبی چین در سال ۲۰۱۶ (فیلیپین علیه چین) تحلیلی نقطه عطف، هرچند بحث‌برانگیز، از تعهدات مرتبط با پژوهش‌های علمی دریایی ارائه داد. دیوان داوری به تمایز میان پژوهش‌های علمی دریایی و سایر فعالیت‌ها، مانند گردآوری اطلاعات یا نقشه‌برداری‌های هیدروگرافی پرداخت. نکته حائز اهمیت آن است که دیوان داوری نتیجه گرفت چین با خودداری از همکاری در پژوهش‌های علمی دریایی و انجام تحقیقات بدون رضایت لازم در مناطقی که در محدوده منطقه انحصاری اقتصادی فیلیپین قرار دارند، تعهدات خود بر اساس مواد ۲۴۰ و ۲۴۴ را نقض کرده است.

دیوان داوری تأکید کرد که تکلیف به ارائه اطلاعات و تکلیف به همکاری صرفاً تشریفات رویه‌ای نیستند، بلکه الزامات ماهوی‌اند که با هدف تقویت شفافیت وضع شده‌اند. افزون بر این، داوری منطقه حفاظت‌شده دریایی شاگوس (موریس علیه بریتانیا) بر تعامل میان حفاظت محیط زیست و پژوهش‌های علمی دریایی تأکید کرد و نشان داد که ایجاد مناطق حفاظت‌شده دریایی نمی‌تواند بهانه‌ای برای دور زدن حقوق سنتی سایر دولت‌ها جهت انجام پژوهش باشد، مگر آنکه این حقوق در برابر منافع مشروع حفاظتی دولت ساحلی متوازن شود.

تحلیل تطبیقی نظام‌های صدور مجوز

آیا برای انجام تحقیقات علمی دریایی در منطقه انحصاری اقتصادی، رضایت دولت ساحلی الزامی است؟

پاسخ کوتاه مثبت است: رضایت دولت ساحلی پیش‌شرطی الزامی برای انجام تحقیقات علمی دریایی در منطقه انحصاری اقتصادی محسوب می‌شود. با این حال، ماهیت این رضایت «مقید» است و نه «مطلق». همان‌گونه که در بند ۲ ماده ۲۴۶ تصریح شده است، دولت ساحلی حق تنظیم‌گری و صدور مجوز برای پژوهش‌ها را دارد، اما بر اساس تعهدات معاهده‌ای موظف است در مورد پروژه‌هایی که واجد معیارهای پژوهش صلح‌آمیز و دانش‌محور هستند، این رضایت را اعطا کند. این امر وضعیت حقوقی منحصربه‌فردی ایجاد می‌کند که در آن دولت ساحلی از حق حاکمیتی برای مخالفت برخوردار است، اما هم‌زمان تعهدی معاهده‌ای برای موافقت دارد.

در عمل، ماهیت «مقید» این رضایت بدان معناست که اگر دولت ساحلی به دلایلی غیر از موارد مندرج در بند ۵ ماده ۲۴۶ از اعطای رضایت خودداری کند، ممکن است ناقض کنوانسیون تلقی شود. با وجود این، مقررات حل‌وفصل اختلافات در کنوانسیون حقوق دریاها (بخش پانزدهم) در این زمینه سپر حمایتی قابل‌توجهی برای دولت‌های ساحلی فراهم می‌کند. بند ۲ ماده ۲۹۷ مقرر می‌دارد که دولت ساحلی ملزم به پذیرش ارجاع اجباری هیچ‌یک از اختلافات ناشی از اعمال اختیار خود در امتناع از اعطای رضایت مطابق بند ۵ ماده ۲۴۶، یا تصمیم خود مبنی بر دستور تعلیق یا توقف یک پروژه بر اساس ماده ۲۵۳ نیست. این «استثنا بر قاعده» عملاً به این معناست که تصمیم دولت ساحلی برای رد مجوز پژوهشی غالباً از دایره بررسی قضایی بین‌المللی خارج است؛ موضوعی که برتری منافع دولت ساحلی در منطقه انحصاری اقتصادی را تقویت می‌کند.

تفاوت میان تحقیقات علمی دریایی و نقشه‌برداری هیدروگرافی چیست؟

یکی از پایدارترین ابهامات در حقوق دریاها، تمایز میان تحقیقات علمی دریایی و نقشه‌برداری هیدروگرافی است. در حالی که کنوانسیون حقوق دریاها در بخش سیزدهم رژیم تفصیلی و جامعی برای تحقیقات علمی دریایی پیش‌بینی کرده، به‌طور چشمگیری در خصوص تعریف نقشه‌برداری هیدروگرافی سکوت اختیار کرده است. این سکوت به رویه‌های متفاوت دولت‌ها و تنش‌های دیپلماتیک قابل‌توجهی، به‌ویژه میان ایالات متحده و شماری از دولت‌های ساحلی مانند چین، هند و برزیل، منجر شده است.

هسته اصلی این اختلاف در هدف گردآوری داده‌ها نهفته است. پژوهش علمی دریایی (MSR) عموماً به معنای مطالعه محیط زیست دریایی (زیست‌شناسی، زمین‌شناسی، شیمی) برای مقاصد علمی درک می‌شود. از سوی دیگر، نقشه‌برداری هیدروگرافی عمدتاً با اندازه‌گیری و توصیف ویژگی‌های فیزیکی اقیانوس‌ها و مناطق ساحلی به منظور ایمنی ناوبری (تهیه نقشه‌های دریایی) سروکار دارد. ایالات متحده و دیگر قدرت‌های دریایی استدلال می‌کنند که نقشه‌برداری هیدروگرافی جزئی از «آزادی کشتیرانی» و «سایر کاربردهای بین‌المللی مجاز دریا» مرتبط با ناوبری بر اساس مواد ۵۸ و ۸۷ کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) است. بر اساس این دیدگاه، نقشه‌برداری هیدروگرافی در منطقه انحصاری اقتصادی نیازمند رضایت دولت ساحلی نیست.

در مقابل، بسیاری از دولت‌های ساحلی استدلال می‌کنند که هرگونه فعالیت شامل گردآوری داده در منطقه انحصاری اقتصادی آن‌ها، شکلی از پژوهش علمی دریایی است و بنابراین مشمول نظام رضایت مندرج در بخش سیزدهم می‌شود. آنان معتقدند که داده‌های سونار با وضوح بالا که در جریان نقشه‌برداری‌های هیدروگرافی گردآوری می‌شود، ظرفیت قابل توجهی برای کاربرد دوگانه دارد و اطلاعات حیاتی را هم برای بهره‌برداری اقتصادی (مکان‌یابی منابع) و هم برای عملیات نظامی (جنگ زیردریایی) فراهم می‌کند. از این منظر، اجازه دادن به نقشه‌برداری‌های غیرمجاز، حقوق حاکمیتی دولت ساحلی بر منابع و امنیت خود را تضعیف خواهد کرد.

تمایز میان پژوهش علمی دریایی و نقشه‌برداری هیدروگرافی همچنان یک «منطقه خاکستری» حل‌نشده در حقوق بین‌الملل باقی مانده است. اگرچه رای داوری دریای جنوبی چین به ماهیت فعالیت‌های چین اشاره کرد، اما معیار جهانی قطعی‌ای برای تفکیک این دو ارائه نداد و حل این موضوع را به توافق‌نامه‌های دوجانبه یا تحولات تدریجی حقوق عرفی واگذار کرد.

چالش‌های نوظهور: فناوری و موافقت‌نامه بی‌بی‌ان‌جی

نظام‌های سنتی صدور مجوز در کنوانسیون حقوق دریاها به طور فزاینده‌ای با پیشرفت‌های فناورانه و معاهدات جدید بین‌المللی به چالش کشیده شده است. گسترش استفاده از وسایل نقلیه زیرآبی خودگردان (AUVs) و گلایدرها، تعریف «شناورهای پژوهشی» را پیچیده کرده است. این سامانه‌ها می‌توانند ماه‌ها بدون حضور انسان فعالیت کنند و اغلب بدون تشخیص، از مرزهای دریایی عبور می‌کنند. تعیین «دولت ثبت‌کننده» یا «اپراتور» به منظور کسب رضایت، موانع حقوقی قابل توجهی ایجاد می‌کند.

علاوه بر این، موافقت‌نامه بی‌بی‌ان‌جی (تنوع زیستی فراتر از صلاحیت ملی) که اخیراً تصویب شده است، لایه‌های نظارتی جدیدی را برای منابع ژنتیکی دریایی (MGRs) در دریاهای آزاد و منطقه بستر دریا معرفی می‌کند. در حالی که کنوانسیون حقوق دریاها بر آزادی پژوهش در این پهنه‌ها تأکید دارد، موافقت‌نامه بی‌بی‌ان‌جی چارچوبی برای تقسیم منافع (اعم از پولی و غیرپولی) حاصل از منابع ژنتیکی دریایی ایجاد می‌کند. این امر بازتابی از گذار از یک نظام صرفاً «مبتنی بر آزادی» به نظامی مبتنی بر اصل «میراث مشترک بشریت» است که می‌تواند بر شیوه تأمین مالی و انجام پژوهش‌های علمی دریایی در آینده تأثیر بگذارد.

نتیجه‌گیری

نظام‌های صدور مجوز برای پژوهش‌های علمی دریایی بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS)، تلاشی پیچیده و سنجیده برای ایجاد توازن میان نیاز همگانی به شناخت اقیانوس‌ها و منافع خاص دولت‌های ساحلی است. هرچند این «توافق بزرگ» تا حد زیادی در فراهم آوردن چارچوبی برای همکاری بین‌المللی موفق بوده است، ابهامات حقوقی قابل‌توجهی همچنان باقی مانده‌اند. تنش میان نظام رضایت مشروط و تعریف فزاینده گسترده‌تر از حاکمیت دریایی، همچنان اصطکاک‌هایی را به‌ویژه در زمینه تمایز میان پژوهش‌های علمی دریایی و نقشه‌برداری هیدروگرافی پدید می‌آورد.

با حرکت جامعه بین‌المللی به سوی مدیریت یکپارچه‌تر اقیانوس‌ها از طریق توافق‌نامه BBNJ و دهه علوم اقیانوسی سازمان ملل متحد، تمرکز رویه قضایی باید به سمت ارتقای شفافیت و استانداردسازی فرایند کسب رضایت معطوف شود. بقای آزادی علمی به تمایل دولت‌های پژوهشگر برای پایبندی دقیق به تعهدات بخش سیزدهم و توانایی دولت‌های ساحلی در اعمال صلاحیت خود به گونه‌ای بستگی دارد که منفعت جمعی بشریت را بر منافع محدود ملی مقدم بدارد. در نهایت، حقوق مربوط به پژوهش‌های علمی دریایی تنها درباره مجوزها و کاغذبازی نیست؛ بلکه درباره حکمرانی پایدار بر منابع مشترک جهانی در پرتو پژوهش‌های تجربی است.