Климатические обязательства на море: юридическая реконструкция обязанностей государства флага и углеродной нейтральности

Интеграция международных климатических обязательств в публичное и частное морское право представляет собой одно из наиболее структурно сложных явлений в современной международной юриспруденции. Исторически воспринимавшееся как самодостаточный режим, регулируемый техническими стандартами Международной морской организации под институциональным покровом Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву, международное судоходство сегодня сталкивается с всеобъемлющей нормативной архитектурой Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата и Парижского соглашения 2015 года. На протяжении десятилетий трансграничная мобильность торговых судов ограждала судоходную отрасль от устанавливаемых государствами целевых показателей сокращения выбросов парниковых газов, что приводило к устойчивой фрагментации правового регулирования. Эта защищенность была решительно подорвана. Коллизия между юрисдикцией государства флага, развивающимся регуляторным односторонним подходом государств порта и формирующимися режимами договорной ответственности требует фундаментального пересмотра практики должной экологической осмотрительности в открытом море.

Ключевым элементом этой правовой эволюции является противоречие между принципом общей, но дифференцированной ответственности и соответствующих возможностей, лежащим в основе международных климатических договоров, и принципами недискриминации и «не более благоприятного режима», на которых базируются морские конвенции. По мере того как рыночные механизмы, эксплуатационные углеродные индексы и требования об использовании альтернативных видов топлива вступают в силу в конкурирующих юрисдикциях, морское право смещается от дозволяющей системы суверенного транзита к системе активного экологического управления. Анализ этого перехода требует оценки ответственности государств, арбитражной практики, регионального одностороннего подхода и механизмов частного договора.

Как ЮНКЛОС регулирует выбросы парниковых газов?

На протяжении более четырех десятилетий основополагающий правовой вопрос, касающийся выбросов парниковых газов с судов, сводился к тому, являются ли атмосферные выбросы загрязнением морской среды согласно Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву. Пункт 1(4) статьи 1 Конвенции определяет загрязнение морской среды как привнесение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как вред живым ресурсам, опасность для здоровья человека и ухудшение качества воды. До недавнего времени традиционные толкования исходили из того, что парниковые газы представляют собой атмосферное явление, регулируемое преимущественно Киотским протоколом и Парижским соглашением и находящееся за пределами сферы действия морского права.

Эта толковательная неопределенность была авторитетно устранена Международным трибуналом по морскому праву в его историческом Консультативном заключении от 21 мая 2024 года, вынесенном по делу № 31 по запросу Комиссии малых островных государств по изменению климата и международному праву. Трибунал единогласно подтвердил, что антропогенные выбросы парниковых газов, включая диоксид углерода, метан и черный углерод, соответствуют всем элементам статьи 1(1)(4). Научные механизмы потепления океана, повышения уровня моря, закисления и деоксигенации океанических вод свидетельствуют о том, что поступление выбросов углерода в атмосферу представляет собой косвенное привнесение вредных веществ и энергии в морскую среду. Следовательно, морские выбросы парниковых газов полностью подпадают под юрисдикционную и материальную сферу действия Части XII конвенции.

Трибунал установил, что выбросы судов активируют двойной правовой механизм в рамках конвенции. Согласно статье 212, государства обязаны принимать законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из атмосферы или через нее, применимые к их воздушному пространству и к судам, плавающим под их флагом. Одновременно статья 222 предписывает государствам обеспечивать соблюдение этих нормативных механизмов в пределах их воздушного пространства и на судах, плавающих под их флагом или зарегистрированных в них. Принципиально важно, что Трибунал отказался рассматривать статью 212 как изолированный lex specialis. Вместо этого он увязал загрязнение из атмосферы с более широким и безусловным обязательством, закрепленным в статье 192: общей обязанностью государств защищать и сохранять морскую среду.

Подчинив выбросы судов статье 192, Трибунал задействовал принцип системной интеграции согласно пункту 3(c) статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров. Содержание общих договорных обязательств в рамках морского права должно определяться с учетом внешних международных соглашений, включая температурные пороги Парижского соглашения — 1,5 градуса Цельсия и значительно ниже 2 градусов Цельсия по сравнению с доиндустриальным уровнем. Таким образом, морское право больше не может толковаться в клинической изоляции от практики применения климатических договоров.

Каковы обязанности государства флага в отношении морского климатического загрязнения?

Классификация парниковых газов как морских загрязнителей кардинально меняет объем юрисдикции государства флага. В соответствии с международным обычным правом и статьей 94 конвенции государство флага осуществляет нормотворческую и правоприменительную юрисдикцию в отношении судов, плавающих под его флагом. Однако характер обязанности, установленной пунктом 1 статьи 194, — требующей от государств принимать все соответствующие конвенции меры, необходимые для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника, — представляет собой обязательство поведения, а не результата.

В соответствии со стандартом должной осмотрительности, сформулированным Международным Судом в деле «Целлюлозные заводы на реке Уругвай» (Аргентина против Уругвая) и подтвержденным Постоянной палатой третейского суда в Арбитраже по Южно-Китайскому морю (Филиппины против Китая), должная осмотрительность требует от государства приложения максимально возможных усилий. Она предполагает задействование административного, законодательного и судебного аппарата для предотвращения трансграничного экологического ущерба со стороны частных коммерческих субъектов, находящихся под юрисдикцией данного государства. В Консультативном заключении по делу № 31 Международный трибунал по морскому праву расширил применение этой доктрины, отметив, что требуемый стандарт должной осмотрительности является строгим. Масштаб глобального ущерба, создаваемого изменением климата, диктует необходимость того, чтобы государство флага не могло исполнить свои правовые обязательства исключительно посредством пассивного формального соблюдения минимальных международных соглашений.

Данный стандарт имеет существенные последствия для открытых реестров, часто именуемых «удобными флагами», которые регистрируют значительную долю мирового торгового тоннажа, осуществляя при этом ограниченный внутренний административный контроль. Согласно пункту 2 статьи 211, государства флага обязаны устанавливать правила и нормы, имеющие по меньшей мере такую же силу, как и общепринятые международные правила и стандарты, установленные через компетентную международную организацию, а именно Международную морскую организацию. Обязательные требования, закрепленные в Приложении VI к МАРПОЛ, включая Индекс энергоэффективности существующих судов, Показатель углеродоемкости и Планы управления энергоэффективностью судна, безусловно, относятся к числу таких общепринятых международных правил и стандартов.

Тем не менее в правовой доктрине сохраняется принципиальное расхождение: освобождает ли соблюдение базовых требований Международной морской организации государство флага от международной ответственности в рамках режима ответственности государств? В деле № 31 Трибунал указал, что, хотя международные правила и стандарты устанавливают минимальный обязательный порог, общее обязательство проявлять должную осмотрительность согласно пункту 1 статьи 194 может требовать от государств принятия более строгих мер, чем те, что предусмотрены действующими документами Международной морской организации, если эти документы окажутся научно необоснованными для защиты и сохранения морской среды. Данный вывод разрушает традиционный механизм защиты, которым долгое время пользовались государства флага, придерживающиеся политики невмешательства, и свидетельствует о том, что механическое следование отстающим многосторонним техническим стандартам может не освободить администрацию государства флага от ответственности, если зарегистрированный под ее флагом флот систематически наносит ущерб мировым морским экосистемам.

Технические реалии и недостатки архитектуры Приложения VI к МАРПОЛ

Международная морская организация регулирует выбросы парниковых газов главным образом путем последовательного внесения поправок в Приложение VI к Конвенции МАРПОЛ, первоначально принятое через Комитет по защите морской среды. К основным инструментам, применяемым к действующим торговым флотам, относятся эксплуатационный показатель углеродоемкости, технический индекс энергоэффективности существующих судов и пересмотренная Стратегия сокращения выбросов парниковых газов с судов 2023 года, закрепившая цель достижения нулевого уровня чистых выбросов парниковых газов к 2050 году или примерно к этому сроку.

Система показателя углеродоемкости, введенная резолюцией MEPC.328(76), оценивает эксплуатационную топливную эффективность судов валовой вместимостью свыше 5000 регистровых тонн посредством расчета граммов диоксида углерода, выбрасываемых на одну морскую милю пути на единицу грузоподъемности. Суда ежегодно получают эксплуатационный рейтинг от A (значительно выше нормы) до E (ниже нормы). Суда, получавшие рейтинг D три года подряд или рейтинг E в течение одного года, обязаны разработать утвержденный план корректирующих действий в рамках своего Плана управления энергоэффективностью судна. Несмотря на эти процедурные нововведения, нормативная архитектура имеет явные концептуальные и технические недостатки.

Главный структурный недостаток заключается в механизмах правоприменения. Приложение VI к Конвенции МАРПОЛ опирается почти исключительно на контроль за соблюдением требований со стороны государства флага и ограниченные инспекции в рамках контроля судов государством порта. Инспекторы контроля судов государством порта могут проверить наличие действующего Заявления о соответствии и обновленного плана управления, однако текст конвенции не наделяет портовые власти полномочиями задерживать судно, аннулировать его эксплуатационные торговые свидетельства или налагать существенные гражданско-правовые штрафы исключительно на том основании, что судно получило эксплуатационный рейтинг D или E. В результате показатель углеродоемкости функционирует скорее как административный аудит, нежели как режим карательного сдерживания. Возникающий правоприменительный вакуум вынуждает участников рынка, финансистов и фрахтователей разрешать проблему несостоятельности регулирования в частной сфере коммерческого морского судопроизводства.

Могут ли чартеры распределять ответственность за углеродоемкость?

Поскольку международная публично-правовая нормативная база не справляется с применением принудительных санкций, правила декарбонизации все активнее трансформируют частноправовые договоры фрахтования. При стандартном тайм-чартере коммерческая и навигационная деятельность разделены: судовладелец предоставляет судно, экипаж и обеспечивает техническую навигацию, тогда как тайм-чартератор управляет коммерческой эксплуатацией, назначает рейсы, выбирает порты захода и закупает бункерное топливо. Такая двоякая структура порождает фундаментальную проблему «принципал — агент» в контексте углеродного регулирования.

Коммерческие распоряжения, издаваемые фрахтователем, напрямую определяют рейтинг судна по Индикатору углеродоемкости (CII). Указание судну следовать с максимальной эксплуатационной скоростью, длительное ожидание в порту на якоре из-за заторов или выполнение рейсов в балласте ухудшает годовой показатель топливной эффективности судна. И наоборот, если судовладелец отдает распоряжение о снижении скорости или отказывается выполнять указание о рейсе ради сохранения нормативного рейтинга судна, он рискует нарушить свое основное обязательство — совершать рейсы с максимальной быстротой и исполнять правомерные эксплуатационные распоряжения фрахтователя согласно стандартным проформам, таким как NYPE 1946/1993 или Shelltime 4.

Для разрешения этого противоречия организации, разрабатывающие стандарты, создали договорные механизмы распределения рисков, наиболее заметным из которых стала Оговорка BIMCO об эксплуатации в соответствии с CII для тайм-чартеров 2022 года (BIMCO CII Operations Clause for Time Charterparties 2022). Данная оговорка призвана обеспечить взаимодействие публичного административного права и частноправового договорного регулирования посредством нескольких ключевых мер:

• Совместная должная осмотрительность: стороны договариваются сотрудничать, обмениваться детализированными данными о расходе топлива и эксплуатации, а также оптимизировать рейсы для поддержания согласованного годового эксплуатационного рейтинга.
• Эксплуатационная ответственность фрахтователя: фрахтователь гарантирует, что не будет издавать эксплуатационных распоряжений, приводящих к падению показателей судна ниже согласованной траектории Индикатора углеродоемкости.
• Право судовладельца на принятие корректирующих мер: если эксплуатационные данные судна свидетельствуют о том, что его показатели отклоняются ниже целевой траектории, судовладелец может уведомить фрахтователя, запросить измененные коммерческие распоряжения и, если таковые не поступят, в одностороннем порядке снизить мощность двигателей или уменьшить скорость хода, не нарушая при этом гарантий относительно скорости или обязанности действовать с максимальной быстротой.

Такой договорный баланс вызвал значительное сопротивление на международных морских рынках. Фрахтователи нередко утверждают, что принятие Оговорки BIMCO о CII фактически перекладывает на коммерческого оператора обязанности судовладельца по обеспечению мореходности и техническому обслуживанию — такие как борьба с биообрастанием и оптимизация сопротивления корпуса. При переговорах по чартерам опытные участники рынка регулярно изменяют или заменяют стандартные оговорки индивидуально разработанными дополнительными условиями. В результате морские арбитражные трибуналы, формируемые под эгидой Лондонской ассоциации морских арбитров (LMAA) и Сингапурской палаты морского арбитража (SCMA), все чаще рассматривают споры, касающиеся заявлений о выводе судна из эксплуатации (off-hire), предполагаемых неправомерных снижений скорости и расчетов конструктивной полной гибели, связанных с ухудшением экологического рейтинга судна.

Совместима ли региональная торговля выбросами с международным морским правом?

Недовольные медленным темпом переговоров, обусловленным необходимостью достижения консенсуса в рамках Международной морской организации, региональные власти обратились к односторонним рыночным механизмам. Главным примером такого изменения регуляторного подхода стало распространение Европейским союзом Системы торговли квотами на выбросы на деятельность в сфере морского транспорта согласно Директиве (ЕС) 2023/959, а также принятие Регламента FuelEU Maritime (Регламент (ЕС) 2023/1805).

Пересмотренная европейская директива о выбросах охватывает 100 процентов выбросов парниковых газов при рейсах между портами, находящимися под юрисдикцией государства — члена Европейского союза, и 50 процентов выбросов при рейсах, которые начинаются или заканчиваются в порту государства-члена, следуя из порта третьей страны или в такой порт. Распространив сферу действия своего регулирования на выбросы, образующиеся при переходе через открытое море, Европейский союз спровоцировал острые дискуссии о суверенитете, экстерриториальности и пределах юрисдикции государства порта в соответствии с морским правом.

Согласно устоявшимся нормам международного обычного права, отраженным в статье 25 и пункте 3 статьи 211 Конвенции, государства порта обладают полным суверенитетом над своими внутренними водами и портами. Государство вправе устанавливать условия захода в свои порты при условии, что эти требования носят недискриминационный характер и должным образом опубликованы. Европейский союз в значительной степени опирается на эту доктрину, а также на прецедентное решение Суда Европейского союза по делу Air Transport Association of America (ATAA) против Министра энергетики и изменения климата (дело C-366/10). В решении по делу ATAA суд признал правомерным применение системы торговли квотами на выбросы к авиации, постановив, что Европейский союз обладает прескриптивной юрисдикцией для регулирования деятельности, осуществляемой за пределами его территории, если регулируемая деятельность имеет достаточную территориальную связь, а именно физическое прибытие транспортного средства на объект инфраструктуры в пределах европейских границ или отбытие с него.

Государства флага, не являющиеся европейскими, включая США, Китай, Бразилию и ряд развивающихся стран, утверждают, что применение региональных углеродных рынков к международным рейсам представляет собой недопустимый обход пункта 2 статьи 211 и нарушает исключительную юрисдикцию государства флага в открытом море, предусмотренную статьей 92. Эти государства полагают, что методика расчета в размере 50 процентов для внеевропейских рейсов карает за расход топлива, полностью происходящий за пределами любой европейской юрисдикции, что фактически является экстерриториальным регулированием. Кроме того, критики указывают, что данный механизм нарушает принципы недискриминации, закрепленные в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (в частности, в статьях I, III и XI), а также правила Всемирной торговой организации, поскольку платежи за соблюдение рыночных требований могут косвенно ставить иностранных морских перевозчиков в менее выгодное конкурентное положение по сравнению с региональными прибрежными операторами.

Согласование глобальных экономических мер с принципом дифференцированной ответственности

Фундаментальный конфликт в сфере декарбонизации по-прежнему сводится к философскому расхождению между двумя доминирующими доктринами международного публичного права. В Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата пункт 1 статьи 3 прямо предписывает сторонам действовать на основе принципа справедливости и в соответствии с их общими, но дифференцированными обязанностями и соответствующими возможностями. Развивающиеся государства утверждают, что механизмы декарбонизации морского транспорта должны соблюдать этот принцип, не позволяя странам, исторически ответственным за загрязнение, возлагать одинаковое экономическое бремя на государства, внесшие минимальный вклад в глобальные концентрации парниковых газов.

В свою очередь, учредительная база Международной морской организации опирается на подпункт (b) статьи 1 Конвенции о ИМО и правило «не более благоприятного режима», закрепленное в таких договорах, как МАРПОЛ. Морской транспорт функционирует в условиях единой конкурентной среды. Если бы суда под флагами развивающихся государств освобождались от мер по повышению технической эффективности или рыночных сборов, коммерческие флоты незамедлительно сменили бы флаг на регистрацию в этих реестрах, что привело бы к катастрофической утечке углерода и разрушило экономическое равенство в мировой торговле. Следовательно, участники морских переговоров сталкиваются с задачей системной интеграции: как разработать международную рыночную меру, которая соблюдала бы принцип недискриминации, одновременно учитывая принципы дифференцированной ответственности.

Текущие предложения, обсуждаемые в Комитете по защите морской среды — такие как универсальный сбор на выбросы парниковых газов, продвигаемый тихоокеанскими островными государствами и поддержанный Европейским союзом, в сопоставлении с системами возврата доходов, которым отдают предпочтение латиноамериканские экспортеры сельскохозяйственной продукции, — служат практической площадкой для проверки такого согласования. С правовой точки зрения синтез может быть достигнут лишь путем разделения сбора средств и их распределения. Хотя государства флага и портовые государства обязаны применять единый, недискриминационный экономический механизм ко всем коммерческим судам независимо от их национальной принадлежности, полученные средства должны непропорционально направляться уязвимым развивающимся государствам и малым островным развивающимся государствам для финансирования инфраструктуры декарбонизации портов, адаптации к изменению климата и производства экологичного морского топлива. Такое структурное разделение приводит в соответствие функциональную универсальность морского права и императивы перераспределительной справедливости международного экологического права.

Правовой горизонт декарбонизации морского транспорта

Декарбонизация международного судоходства вышла за рамки простого соблюдения нормативных требований, превратившись в фундаментальную перестройку морского права. Почти столетие морское право функционировало на основе вестфальской предпосылки, согласно которой свобода открытого моря ограничивалась лишь суверенитетом государства флага и базовыми стандартами безопасности навигации. Эта парадигма больше не является жизнеспособной. Сочетание обязательных мер по защите морской среды, предусмотренных частью XII Конвенции, однозначных выводов Международного трибунала по морскому праву по делу № 31 и решительных региональных рыночных интервенций превратило сдерживание выбросов углерода в обязательство должной осмотрительности, обладающее характеристиками erga omnes.

Современное государство флага должно осознать, что его суверенное право регистрировать торговые суда сопряжено с подлежащей принудительному исполнению обязанностью осуществлять административный контроль. Оно обязано принимать законы, способные предотвращать кумулятивный ущерб планете. Одновременно с этим участники морской торговли должны признать, что коммерческие договоренности более не могут ставить скорость перевозки выше выживания планеты. Пока коммерческие арбитры разбирают споры о скорости и эксплуатационные рейтинги в рамках Индикатора углеродоемкости, международным судам все чаще придется решать вопрос о том, выходят ли односторонние ограничения доступа в порты или глобальные рыночные механизмы за пределы конвенционной юрисдикции.

Преодоление этих вызовов требует последовательной нормативной согласованности. Если Международная морская организация не сможет внедрить прозрачный, справедливый и юридически обязательный рыночный механизм, сочетающий техническую универсальность и климатическую справедливость, возникшая разобщенность расколет мировую океаническую экономику на конкурирующие региональные торговые блоки. Декарбонизация — это уже не просто инженерная задача для верфей и кораблестроителей; она стала критической проверкой способности международного права обеспечить стабильность планеты, не разрушив при этом глобализированную систему морской торговли.