Obligations climatiques en mer : la reconstruction juridique du devoir de l'État du pavillon et de la neutralité carbone

L’intégration des obligations climatiques internationales dans le droit maritime public et privé constitue l’une des évolutions structurellement les plus complexes de la jurisprudence internationale contemporaine. Historiquement perçu comme un régime autonome régi par les normes techniques de l’Organisation maritime internationale sous l’égide institutionnelle de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, le transport maritime international se trouve désormais confronté à l’architecture normative globale de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et de l’Accord de Paris de 2015. Pendant des décennies, la mobilité transfrontalière des navires de commerce a soustrait le secteur maritime aux objectifs de réduction des gaz à effet de serre assignés aux États, engendrant une fragmentation réglementaire persistante. Cette mise à l’écart s’est aujourd’hui érodée de manière décisive. Les frictions entre la compétence de l’État du pavillon, l’unilatéralisme réglementaire croissant de l’État du port et les régimes émergents de responsabilité contractuelle exigent une réévaluation fondamentale de la diligence environnementale en haute mer.

Au cœur de cette évolution juridique se situe la tension entre le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, fondement des traités internationaux sur le climat, et les principes de non-discrimination et de traitement non plus favorable qui sous-tendent les conventions maritimes. À mesure que les mécanismes fondés sur le marché, les indices opérationnels d’intensité carbone et les obligations relatives aux carburants alternatifs entrent en vigueur dans des juridictions concurrentes, le droit de la mer passe d’un cadre permissif de transit souverain à un système affirmatif de gestion écologique. L’examen de cette transition requiert d’évaluer la responsabilité des États, la jurisprudence arbitrale, l’unilatéralisme régional et les mécanismes contractuels privés.

Comment la CNUDM réglemente-t-elle les émissions de gaz à effet de serre ?

Pendant plus de quatre décennies, l’interrogation juridique préalable relative aux émissions de gaz à effet de serre provenant des navires a porté sur la question de savoir si les rejets atmosphériques constituaient une pollution marine au sens de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. L’article 1er, paragraphe 1(4), de la convention définit la pollution du milieu marin comme l’introduction directe ou indirecte par l’homme, de substances ou d’énergie dans le milieu marin, qui entraîne ou est susceptible d’entraîner des effets nocifs tels que dommages aux ressources biologiques, risques pour la santé humaine et dégradation de la qualité des eaux. Jusqu’à une date récente, les lectures traditionnalistes soutenaient que les gaz à effet de serre relevaient de phénomènes atmosphériques principalement régis par le Protocole de Kyoto et l’Accord de Paris, échappant ainsi au domaine de compétence du droit de la mer.

Cette ambiguïté interprétative a été levée avec autorité par le Tribunal international du droit de la mer dans son avis consultatif historique du 21 mai 2024, rendu dans l'affaire n° 31 à la suite d'une demande formulée par la Commission des petits États insulaires sur le changement climatique et le droit international. Le Tribunal a affirmé à l'unanimité que les émissions anthropiques de gaz à effet de serre, notamment le dioxyde de carbone, le méthane et le carbone noir, satisfont à chacun des éléments de l'article 1er, paragraphe 1, alinéa 4. Les mécanismes scientifiques du réchauffement des océans, de l'élévation du niveau de la mer, de l'acidification et de la désoxygénation des eaux démontrent que l'introduction d'émissions de carbone dans l'atmosphère constitue une introduction indirecte de substances et d'énergie nocives dans le milieu marin. Par conséquent, les émissions maritimes de gaz à effet de serre relèvent pleinement du champ de compétence et du fond de la partie XII de la convention.

Le Tribunal a établi que les émissions des navires déclenchent deux voies juridiques distinctes au sein de la convention. En vertu de l'article 212, les États doivent adopter des lois et règlements visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin provenant de l'atmosphère ou transitant par celle-ci, applicables à leur espace aérien et aux navires battant leur pavillon. Parallèlement, l'article 222 impose aux États de faire appliquer ce cadre réglementaire dans leur espace aérien ainsi qu'à bord des navires battant leur pavillon ou immatriculés chez eux. Fait essentiel, le Tribunal a refusé de considérer l'article 212 comme une lex specialis isolée. Il a au contraire rattaché la pollution atmosphérique à l'obligation plus large et inconditionnelle consacrée à l'article 192 : l'obligation générale des États de protéger et de préserver le milieu marin.

En subordonnant les émissions des navires à l'article 192, le Tribunal a mobilisé le principe de l'intégration systémique prévu à l'article 31, paragraphe 3 c), de la Convention de Vienne sur le droit des traités. La teneur des obligations conventionnelles générales relevant du droit de la mer doit être éclairée par les accords internationaux externes, y compris les seuils de température fixés par l'Accord de Paris, soit 1,5 degré Celsius et nettement en dessous de 2 degrés Celsius au-dessus des niveaux préindustriels. Ainsi, le droit de la mer ne peut plus être interprété dans un isolement clinique par rapport à la jurisprudence issue des traités climatiques.

Quelles sont les obligations de l'État du pavillon en matière de pollution climatique marine ?

La qualification des gaz à effet de serre comme polluants marins transforme radicalement la portée de la juridiction de l'État du pavillon. En vertu du droit international coutumier et de l'article 94 de la convention, l'État du pavillon exerce une compétence normative et coercitive sur les navires battant son pavillon. Toutefois, la nature de l'obligation imposée par l'article 194, paragraphe 1 — qui exige des États qu'ils prennent toutes les mesures conformes à la convention nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin, quelle qu'en soit la source — constitue une obligation de moyens et non de résultat.

Conformément à la norme de diligence requise établie par la Cour internationale de Justice dans l’affaire des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) et réaffirmée par la Cour permanente d’arbitrage dans l’Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale (Philippines c. Chine), la diligence requise exige qu’un État déploie les meilleurs efforts possibles. Elle impose la mobilisation des appareils administratif, législatif et judiciaire afin d’empêcher les acteurs commerciaux privés relevant de sa juridiction de causer des dommages environnementaux transfrontaliers. Dans l’Affaire n° 31, le Tribunal international du droit de la mer a élargi cette doctrine en observant que le niveau de diligence requis est rigoureux. L’ampleur des atteintes planétaires engendrées par le changement climatique dicte qu’un État du pavillon ne peut s’acquitter de son obligation juridique par une simple adhésion formelle et passive à des accords internationaux minimaux.

Cette norme emporte des conséquences majeures pour les registres ouverts, souvent qualifiés de pavillons de complaisance, qui immatriculent une part substantielle du tonnage marchand mondial tout en exerçant un contrôle administratif interne limité. En vertu de l’article 211, paragraphe 2, les États du pavillon doivent établir des lois et règlements ayant au moins le même effet que celui des règles et normes internationales généralement acceptées établies par l’intermédiaire de l’organisation internationale compétente, à savoir l’Organisation maritime internationale. Le cadre obligatoire défini par l’Annexe VI de MARPOL, qui comprend l’indice d’efficacité énergétique des navires existants, l’indicateur d’intensité carbone et les plans de gestion de l’efficacité énergétique des navires, relève indéniablement de ces règles et normes internationales généralement acceptées.

Néanmoins, une divergence doctrinale déterminante persiste : le respect des exigences minimales de l’Organisation maritime internationale met-il un État du pavillon à l’abri de toute responsabilité internationale au titre des régimes de responsabilité des États ? Dans l’Affaire n° 31, le Tribunal a estimé que si les règles et normes internationales fixent le seuil obligatoire minimal, l’obligation générale de diligence prévue à l’article 194, paragraphe 1, peut exiger des États qu’ils mettent en œuvre des mesures plus strictes que les instruments existants de l’Organisation maritime internationale lorsque ceux-ci s’avèrent scientifiquement insuffisants pour protéger et préserver le milieu marin. Cette décision démantèle le bouclier traditionnel longtemps invoqué par les États du pavillon non interventionnistes, indiquant qu’une application mécanique de normes techniques multilatérales dépassées pourrait ne pas exonérer une administration des pavillons de sa responsabilité lorsque la flotte qu’elle immatricule dégrade systématiquement les écosystèmes marins mondiaux.

Réalités techniques et failles de l’architecture de l’Annexe VI de MARPOL

L’Organisation maritime internationale réglemente principalement les gaz à effet de serre par la modification progressive de l’annexe VI de la convention MARPOL, initialement adoptée par l’intermédiaire du Comité de la protection du milieu marin. Les principaux instruments régissant les flottes marchandes en activité comprennent l’indicateur d’intensité carbone opérationnel, l’indice d’efficacité énergétique technique des navires existants et la stratégie révisée de 2023 sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des navires, qui a fixé l’ambition d’atteindre zéro émission nette de gaz à effet de serre d’ici ou autour de 2050.

Le cadre de l’indicateur d’intensité carbone, introduit par la résolution MEPC.328(76), mesure l’efficacité énergétique opérationnelle des navires de plus de 5 000 tonneaux de jauge brute en calculant les grammes de dioxyde de carbone émis par mille nautique parcouru par unité de capacité de transport de marchandises. Les navires reçoivent une note opérationnelle annuelle allant de A (nettement supérieur) à E (inférieur). Les navires notés D pendant trois années consécutives ou E pour une seule année doivent élaborer un plan d’action corrective approuvé dans le cadre de leur plan de gestion de l’efficacité énergétique du navire. Malgré ces innovations procédurales, l’architecture réglementaire présente de nettes lacunes doctrinales et techniques dans sa conception.

La principale défaillance structurelle réside dans les mécanismes d’exécution. L’annexe VI de la convention MARPOL repose presque exclusivement sur le contrôle de conformité par l’État du pavillon et sur des inspections limitées effectuées dans le cadre du contrôle par l’État du port. Les agents chargés du contrôle par l’État du port peuvent vérifier l’existence d’une attestation de conformité valide et d’un plan de gestion actualisé, mais le texte réglementaire n’autorise pas une autorité portuaire à immobiliser un navire, à retirer ses certificats d’exploitation commerciale ou à infliger de lourdes amendes civiles au seul motif que le navire a obtenu une note opérationnelle D ou E. Par conséquent, l’indicateur d’intensité carbone fonctionne davantage comme un audit administratif que comme un régime de dissuasion punitive. Le vide coercitif qui en résulte contraint les acteurs du marché, les financiers et les affréteurs à pallier cette carence réglementaire dans le domaine privé du contentieux commercial maritime.

Les chartes-parties peuvent-elles répartir les responsabilités liées à l’intensité carbone ?

À mesure que le cadre réglementaire public international peine à appliquer des sanctions coercitives, les règles de décarbonation modifient de plus en plus les dispositions des chartes-parties privées. Dans un affrètement à temps classique, les opérations commerciales et nautiques sont séparées : l’armateur fournit le navire, l’équipage et assure la navigation technique, tandis que l’affréteur à temps dirige l’exploitation commerciale, ordonne les voyages, choisit les ports d’escale et achète le combustible de soute. Cette structure bipartite crée un dilemme fondamental entre le mandant et le mandataire dans le contexte de la réglementation carbone.

Les ordres commerciaux émis par un affréteur déterminent directement la note de l'indicateur d'intensité carbone (CII) d'un navire. Enjoindre à un navire de naviguer à sa vitesse opérationnelle maximale, de subir d'importantes congestions portuaires au mouillage ou d'effectuer des voyages sur lest dégrade l'indicateur annuel de performance énergétique du navire. À l'inverse, si un armateur ordonne des réductions de vitesse ou refuse une instruction de voyage afin de préserver la note réglementaire du navire, il s'expose au risque de manquer à son obligation fondamentale d'exécuter les voyages avec la plus grande diligence et de se conformer aux ordres d'exploitation légitimes de l'affréteur en vertu des formulaires types tels que le NYPE 1946/1993 ou le Shelltime 4.

Pour résoudre cette tension, les organismes de normalisation ont élaboré des mécanismes contractuels de répartition des risques, dont le plus notable est la clause BIMCO relative aux opérations CII pour les chartes-parties à temps de 2022 (BIMCO CII Operations Clause for Time Charterparties 2022). Cette clause s'efforce de faire le lien entre le droit administratif public et la gouvernance contractuelle privée au moyen de plusieurs interventions clés :

• Diligence raisonnable collaborative : les parties conviennent contractuellement de coopérer, d'échanger des données détaillées sur la consommation de combustible et les opérations, et d'optimiser les voyages afin de maintenir une note opérationnelle annuelle convenue.
• Responsabilité opérationnelle de l'affréteur : l'affréteur garantit qu'il n'émettra pas d'ordres d'exploitation susceptibles de faire passer le navire sous la trajectoire convenue de l'indicateur d'intensité carbone.
• Droits correctifs de l'armateur : si les données opérationnelles du navire indiquent que la performance s'inscrit sous la trajectoire cible, l'armateur peut en aviser l'affréteur, demander des ordres commerciaux révisés et, à défaut de réponse, réduire unilatéralement la puissance des machines ou ralentir la vitesse sans contrevenir à la garantie de vitesse ni à l'obligation de diligence maximale.

Cet équilibre contractuel a suscité de vives résistances sur les marchés maritimes internationaux. Les affréteurs font fréquemment valoir que l'acceptation de la clause CII du BIMCO transfère de fait les responsabilités de l'armateur en matière de navigabilité et de maintenance technique — telles que la gestion des salissures biologiques et l'optimisation de la résistance de la coque — vers l'exploitant commercial. Lors des négociations d'affrètement, les opérateurs avertis modifient ou remplacent couramment les clauses types par des avenants sur mesure. Par conséquent, les tribunaux d'arbitrage maritime constitués sous l'égide de la London Maritime Arbitrators Association et de la Singapore Chamber of Maritime Arbitration sont de plus en plus souvent appelés à trancher des litiges portant sur les déclarations d'arrêt de location (off-hire), les réductions de vitesse prétendument abusives et le calcul des pertes totales constructives liées à la dégradation des notes environnementales des navires.

L'échange de quotas d'émission régional est-il compatible avec le droit maritime international ?

Excédées par le rythme des négociations fondées sur le consensus au sein de l'Organisation maritime internationale, les autorités régionales se sont tournées vers des mécanismes unilatéraux fondés sur le marché. L'exemple principal de ce virage réglementaire est l'extension du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne aux activités de transport maritime en vertu de la directive (UE) 2023/959, ainsi que le règlement FuelEU Maritime (règlement (UE) 2023/1805).

La directive européenne révisée sur les émissions couvre 100 pour cent des émissions de gaz à effet de serre générées lors des voyages entre des ports relevant de la juridiction d'un État membre de l'Union européenne, et 50 pour cent des émissions des voyages partant d'un port d'un État membre ou y arrivant, depuis ou vers un port d'un pays tiers extérieur. En étendant sa portée réglementaire aux émissions produites durant le transit en haute mer, l'Union européenne a suscité de vifs débats sur la souveraineté, l'extraterritorialité et les paramètres juridictionnels de la compétence de l'État du port en vertu du droit de la mer.

Selon le droit international coutumier établi, reflété à l'article 25 et à l'article 211, paragraphe 3, de la convention, les États du port exercent une souveraineté pleine et entière sur leurs eaux intérieures et leurs ports. Un État peut fixer des conditions d'accès à ses ports, à condition que celles-ci soient non discriminatoires et dûment publiées. L'Union européenne s'appuie fortement sur cette doctrine, ainsi que sur l'arrêt fondateur de la Cour de justice de l'Union européenne dans l'affaire Air Transport Association of America (ATAA) c. Secretary of State for Energy and Climate Change (affaire C-366/10). Dans l'arrêt ATAA, la Cour a validé l'application du système d'échange de quotas d'émission au secteur de l'aviation, estimant que l'Union européenne dispose de la compétence normative nécessaire pour réglementer des comportements survenant hors de son territoire, dès lors que l'activité réglementée présente un lien territorial suffisant — à savoir l'arrivée ou le départ physique de l'aéronef d'une infrastructure située à l'intérieur des frontières territoriales européennes.

Des États du pavillon non européens — dont les États-Unis, la Chine, le Brésil et plusieurs pays en développement — soutiennent que l'application de marchés régionaux du carbone aux voyages internationaux contourne indûment l'article 211, paragraphe 2, et porte atteinte à la compétence exclusive de l'État du pavillon en haute mer prévue à l'article 92. Ces États font valoir que la méthode de calcul à 50 pour cent applicable aux voyages extra-européens pénalise une consommation de carburant qui s'effectue entièrement en dehors de toute juridiction européenne, ce qui équivaut à une réglementation extraterritoriale déguisée. Par ailleurs, les détracteurs estiment que ce mécanisme enfreint les principes de non-discrimination de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (en particulier les articles I, III et XI), ainsi que les règles de l'Organisation mondiale du commerce, car les redevances imposées pour assurer la conformité au marché risquent de désavantager indirectement, sur le plan concurrentiel, les transporteurs maritimes étrangers par rapport aux exploitants côtiers régionaux.

Concilier les mesures économiques mondiales avec le principe de responsabilité différenciée

Le conflit fondamental qui traverse le paysage de la décarbonation demeure la divergence philosophique entre deux doctrines dominantes du droit international public. Au sein de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, l’article 3, paragraphe 1, prescrit explicitement que les parties agissent sur la base de l’équité et conformément à leurs responsabilités communes mais différenciées et à leurs capacités respectives. Les États en développement soutiennent que les cadres de décarbonation maritime doivent respecter ce principe en empêchant les pollueurs historiques d’imposer des charges économiques identiques à des États dont la contribution aux concentrations mondiales de gaz à effet de serre a été minime.

À l’inverse, le cadre constitutif de l’Organisation maritime internationale s’ancre dans l’article 1 b) de la Convention de l’OMI et dans la règle du traitement non plus favorable, codifiée dans des traités tels que MARPOL. Le transport maritime repose sur des conditions de concurrence unifiées. Si les navires battant pavillon d’États en développement étaient dispensés des mesures d’efficacité technique ou des redevances fondées sur le marché, les flottes commerciales se réimmatriculeraient sans délai sous ces pavillons, provoquant une fuite de carbone catastrophique et ruinant la parité économique du commerce mondial. Par conséquent, les négociateurs maritimes sont confrontés au défi de l’intégration systémique : comment formuler une mesure internationale fondée sur le marché qui honore la non-discrimination tout en intégrant les principes de responsabilité différenciée.

Les propositions actuellement examinées au sein du Comité de la protection du milieu marin — telles qu’une redevance universelle sur les gaz à effet de serre défendue par les nations insulaires du Pacifique et soutenue par l’Union européenne, opposée aux systèmes de redistribution des recettes privilégiés par les exportateurs agricoles latino-américains — constituent le terrain d’expérimentation pratique de cette conciliation. Sur le plan juridique, cette synthèse ne peut être réalisée qu’en dissociant la perception des recettes de leur redistribution. Si les États du pavillon et les États du port doivent appliquer un mécanisme économique uniforme et non discriminatoire à tous les navires de commerce, quelle que soit leur nationalité, les recettes ainsi générées doivent être réaffectées de manière disproportionnée aux États vulnérables, en développement et aux petits États insulaires en développement, afin de financer les infrastructures de décarbonation portuaire, l’adaptation climatique et la production de carburants marins verts. Cette division structurelle harmonise l’universalité fonctionnelle du droit de la mer avec les impératifs de justice redistributive du droit international de l’environnement.

L’horizon juridique de la décarbonation maritime

La décarbonation du transport maritime international a dépassé le stade de la simple conformité réglementaire pour devenir une refonte fondamentale de la jurisprudence maritime. Pendant près d’un siècle, le droit maritime s’est inscrit dans le cadre westphalien selon lequel la liberté de la haute mer n’était limitée que par la souveraineté de l’État du pavillon et par des normes élémentaires de sécurité de la navigation. Ce paradigme n’est plus tenable. La convergence des protections environnementales marines contraignantes prévues à la partie XII de la convention, les conclusions sans équivoque du Tribunal international du droit de la mer dans l’affaire n° 31 et les interventions régionales énergiques sur les marchés ont transformé la maîtrise des émissions de carbone en une obligation de diligence raisonnable revêtant une dimension erga omnes.

L’État du pavillon contemporain doit admettre que son droit souverain d’immatriculer des navires de commerce s’accompagne d’une obligation exécutoire de vigilance administrative. Il lui incombe d’adopter des lois capables de réduire les dommages cumulatifs infligés à la planète. Parallèlement, le commerce maritime doit accepter que les accords commerciaux ne peuvent plus faire primer la rapidité des traversées sur la survie de la planète. Tandis que les arbitres commerciaux démêlent les litiges relatifs à la vitesse et aux notations opérationnelles fondées sur l’indicateur d’intensité carbone, les juridictions internationales seront de plus en plus souvent appelées à déterminer si les restrictions unilatérales d’accès aux ports ou les mécanismes mondiaux fondés sur le marché excèdent la compétence prévue par la convention.

Relever ces défis exige une cohérence normative soutenue. Si l’Organisation maritime internationale ne parvient pas à mettre en œuvre un mécanisme fondé sur le marché qui soit transparent, équitable et juridiquement contraignant, alliant universalité technique et justice climatique, la fragmentation qui en résultera scindera l’économie océanique mondiale en blocs commerciaux régionaux concurrents. La décarbonation n’est plus seulement un défi technique pour les chantiers navals et les architectes navals ; elle constitue une épreuve décisive quant à la capacité du droit international à préserver la stabilité planétaire sans disloquer le système mondialisé du commerce maritime.