Юриспруденциальная архитектура консультативных заключений ITLOS: судебный активизм и эволюция UNCLOS

Правовой режим Мирового океана претерпел глубокие изменения с момента вступления в силу Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС) в 1994 году. Хотя эту Конвенцию часто называют конституцией для океанов, ее реализация в значительной степени зависит от ясности толкования, обеспечиваемой ее судебными органами. Ключевую роль в эволюции такого толкования играет Международный трибунал по морскому праву (МТМП), который благодаря своей консультативной функции вышел за рамки основной роли форума для разрешения споров в порядке состязательного судопроизводства. Консультативная юрисдикция МТМП представляет собой сложный механизм прояснения нормативных неясностей, особенно перед лицом таких современных вызовов, как незаконный рыбный промысел и антропогенное изменение климата. В настоящей статье рассматриваются процессуальные основы, юрисдикционные споры и материально-правовые последствия консультативных заключений МТМП, которые анализируются в более широком контексте международного права.

Два направления консультативной юрисдикции

В отличие от Международного Суда (МС), чья консультативная юрисдикция имеет широкое основание в статье 96 Устава ООН, консультативные полномочия МТМП разделены между двумя различными правовыми механизмами. Первый прямо предусмотрен статьей 191 ЮНКЛОС, которая наделяет Камеру по спорам, касающимся морского дна (КСМД), правом выносить консультативные заключения по запросу Ассамблеи или Совета Международного органа по морскому дну (МОМД) по правовым вопросам, возникающим в рамках их деятельности. Этот механизм характеризуется ограниченной географической и функциональной сферой применения, поскольку он строго ориентирован на Район — морское дно и его недра за пределами национальной юрисдикции.

Второй механизм, относящийся к Трибуналу в полном составе, является более сложным с правовой точки зрения и стал предметом активных научных дискуссий. Статья 21 Статута МТМП предусматривает, что юрисдикция Трибунала распространяется на все споры и все заявления, передаваемые ему в соответствии с ЮНКЛОС, а также на все вопросы, специально предусмотренные любым другим соглашением, которое наделяет Трибунал юрисдикцией. Опираясь на это положение, Трибунал принял статью 138 своего Регламента, согласно которой Трибунал может выносить консультативное заключение по правовому вопросу, если международное соглашение, связанное с целями Конвенции, специально предусматривает передачу Трибуналу запроса о таком заключении. Подобное регламентное расширение юрисдикции вызвало вопросы относительно иерархии норм и пределов судебного правотворчества.

Каково правовое основание для вынесения консультативных заключений МТМП?

Вопрос о правовых основаниях консультативной функции Трибунала требует детального анализа как Статута, так и Регламента. Для Камеры по спорам, касающимся морского дна, такое основание однозначно закреплено в договоре (статья 191). Однако для полного состава Трибунала оно вытекает из совокупности статьи 21 Статута и статьи 138 Регламента. Правомерность этого последнего основания была проверена в деле № 21 — запросе о вынесении консультативного заключения, представленном Субрегиональной комиссией по рыболовству (SRFC). Ряд государств утверждал, что Трибунал не может наделить себя консультативной юрисдикцией посредством собственного Регламента, указывая, что молчание ЮНКЛОС относительно общей консультативной функции полного состава Трибунала было преднамеренным (expressio unius est exclusio alterius).

Тем не менее Трибунал отклонил эти возражения, подчеркнув, что статья 21 Статута допускает наделение его юрисдикцией на основании иных соглашений. Рассмотрев статью 21 Статута во взаимосвязи с соответствующим международным соглашением (в деле SRFC — Конвенцией MCA 2012 года), Трибунал пришел к выводу о наличии у него необходимой юрисдикции. Подобное толкование свидетельствует о том, что консультативная функция является не присущей ему компетенцией, а делегированной, обусловленной наличием действительного внешнего соглашения. Тем самым Трибунал избежал обвинений в превышении полномочий (ultra vires), обосновав свои полномочия согласием сторон внешнего соглашения и сохранив консенсуальный характер международного правосудия при одновременном расширении сферы своего нормативного влияния.

Камера по спорам, касающимся морского дна, и обязательства должной осмотрительности

Впервые консультативная функция МТМП была реализована в 2011 году, когда Камера по спорам, касающимся морского дна (КСМД), вынесла заключение об обязанностях и обязательствах государств, поручающихся за лиц и организации в связи с деятельностью в Районе. Это дело сыграло ключевую роль в определении понятия должной осмотрительности применительно к глубоководной добыче полезных ископаемых на морском дне. Камеру просили разъяснить пределы ответственности поручающегося государства за ущерб окружающей среде, причиненный подрядчиком, которому оно предоставило поручительство. Камера указала, что обязательство поручающегося государства является не обязательством результата, а обязательством поведения, а именно — обязательством проявлять должную осмотрительность.

КСМД определила должную осмотрительность как изменчивое понятие, которое со временем трансформируется с учетом новых научных знаний и технологических достижений. Принципиально важно, что она связала это обязательство с предосторожным подходом, закрепленным в принципе 15 Рио-де-Жанейрской декларации. Камера отметила: для выполнения требований должной осмотрительности государство должно принять в рамках своей правовой системы законы, правила и административные меры, которые являются разумно достаточными для обеспечения соблюдения подрядчиком установленных норм. Данное заключение фактически устранило потенциальный правовой пробел, при котором к развивающимся государствам могли бы применяться пониженные стандарты, подтвердив, что требования к защите морской среды должны быть единообразными во избежание появления «удобных флагов» в Районе.

Может ли Трибунал в полном составе выносить консультативные заключения?

Как установлено в Консультативном заключении по делу СРФК, ответ на этот вопрос утвердительный, но с определенными оговорками. Трибунал в полном составе может выносить консультативные заключения при соблюдении трех кумулятивных условий, предусмотренных статьей 138 Регламента: международное соглашение, связанное с целями Конвенции, должно предусматривать возможность такого запроса; запрос должен быть передан Трибуналу органом, уполномоченным этим соглашением или в соответствии с ним; и запрос должен касаться правового вопроса. В деле № 21 Трибунал уточнил, что даже если лежащее в основе запроса соглашение не является глобальным договором, юрисдикция Трибунала сохраняется при условии, что данное соглашение связано с целями ЮНКЛОС.

Готовность Трибунала осуществлять эти полномочия знаменует собой значительный сдвиг в сторону более активной судебной роли. В деле SRFC Трибунал рассмотрел обязательства государств флага в отношении незаконного, несообщаемого и нерегулируемого (ННН) промысла. Он пришел к выводу, что государства флага несут обязательство проявлять должную осмотрительность, чтобы обеспечить, что суда, плавающие под их флагом, не занимаются ННН-промыслом в исключительных экономических зонах (ИЭЗ) государств — членов SRFC. Этот вывод распространил логику дела SDC с Района на ИЭЗ, укрепив представление о том, что должная осмотрительность является краеугольным камнем современного управления морскими делами. Тем самым Трибунал предоставил SRFC мощный правовой инструмент для привлечения государств флага к ответственности, включая те, которые не являются участниками региональных рыбохозяйственных соглашений.

Как консультативные заключения ITLOS влияют на право в области изменения климата?

Наиболее значимым и недавним событием в этой сфере стало Консультативное заключение 2024 года об изменении климата и международном праве (дело № 31), запрошенное Комиссией малых островных государств (COSIS). Это заключение представляет собой поворотный момент в международном экологическом праве, поскольку оно прямо интегрирует климатическую науку в правовую основу UNCLOS. Трибуналу было предложено разъяснить конкретные обязательства государств — участников UNCLOS по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды антропогенными выбросами парниковых газов (ПГ).

Аргументация Трибунала носила преобразующий характер. Он постановил, что антропогенные выбросы ПГ представляют собой загрязнение морской среды, как оно определено в пункте 1(4) статьи 1 UNCLOS, главным образом потому, что такие выбросы приводят к привнесению веществ (диоксида углерода) и энергии (тепла) в морскую среду, вызывая пагубные последствия, такие как закисление и потепление океана. Соответственно, Трибунал постановил, что согласно статье 194 государства несут конкретное обязательство принимать все необходимые меры для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем такого загрязнения. Важно отметить, что Трибунал подчеркнул: это обязательство существует независимо от Парижского соглашения. Хотя Парижское соглашение устанавливает глобальные целевые показатели температуры, UNCLOS возлагает более строгое требование должной осмотрительности в целях защиты морской среды от конкретных последствий этих выбросов. Это создает кумулятивный правовой режим, в котором морское право выступает важнейшим механизмом обеспечения выполнения мер по борьбе с изменением климата.

Обязательство государств-участников принимать все необходимые меры для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды антропогенными выбросами ПГ является обязательством должной осмотрительности. Стандарт должной осмотрительности должен быть чрезвычайно высоким, учитывая масштаб угрозы морской среде и научную обоснованность ее последствий.

В чем заключается разница между консультативными функциями МТМП и Международного Суда ООН?

Хотя и Международный трибунал по морскому праву (МТМП), и Международный Суд ООН выносят консультативные заключения, которые формально не имеют обязательной силы, но обладают значительным правовым весом, их юрисдикционные основания и порядок работы различаются. Консультативная юрисдикция Международного Суда носит универсальный характер и ограничена лишь требованием о том, чтобы поставленный вопрос имел правовой характер и был запрошен уполномоченными органами ООН или специализированными учреждениями. В отличие от этого, консультативная юрисдикция МТМП более фрагментирована и функционально специализирована. Юрисдикция Камеры по спорам, относящимся к морскому дну, основана на договоре и ограничена Районом, тогда как юрисдикция Трибунала в полном составе опирается на внешние соглашения и должна быть связана с целями Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС).

Еще одно ключевое различие состоит в дискреционном характере этих полномочий. Оба суда исходят из того, что вправе отклонить запрос о вынесении консультативного заключения при наличии веских оснований для этого. Однако Международный Суд никогда не отказывал органам ООН, утверждая, что его роль главного судебного органа Организации Объединенных Наций обязывает его к сотрудничеству. МТМП, хотя и придерживается аналогичной позиции в своей риторике, действует в рамках более специализированного режима. К критериям дискреционного отказа в МТМП относятся, в частности, вопросы о том, не является ли запрос замаскированным спором между сторонами (принцип «Монетари Голд») и достаточно ли четко сформулирован правовой вопрос. В деле COSIS МТМП продемонстрировал высокую степень судебной уверенности, выйдя за рамки традиционных ограничений, свойственных Международному Суду, чтобы рассмотреть неотложные правовые последствия климатического кризиса для химической и термической целостности океана.

Нормативный вес и правовые последствия консультативных заключений

Дискуссии вокруг необязательного характера консультативных заключений зачастую упускают из виду их фактическое влияние на поведение государств и международную судебную практику. Хотя консультативное заключение не обладает силой res judicata, присущей решению по спору, оно представляет собой авторитетное толкование права. Это особенно актуально в контексте ЮНКЛОС, где многие положения намеренно сформулированы широко ради достижения консенсуса. Консультативные заключения восполняют эти пробелы, задавая ориентиры для национального законодательства и международных переговоров.

Например, консультативное заключение по делу СДП 2011 года широко цитировалось при разработке национальных нормативных актов о добыче полезных ископаемых на морском дне. Аналогичным образом заключение по делу СРФК повлияло на подход региональных организаций по управлению рыболовством (РОУР) к вопросу об ответственности государства флага. Ожидается, что заключение по делу КОСИС станет краеугольным камнем для будущих климатических разбирательств в национальных судах и на других международных площадках, таких как Международный Суд ООН и Межамериканский суд по правам человека. Уточнив стандарт должной осмотрительности, МТМП перевел дискуссию из плоскости абстрактных экологических принципов в плоскость конкретных правовых обязательств, которые можно отслеживать и, в некоторых случаях, обеспечивать посредством механизмов обязательного разрешения споров, предусмотренных Частью XV Конвенции.

Сравнение основных консультативных заключений

Критические оценки и риск фрагментации

Несмотря на полезность консультативных заключений, критики утверждают, что расширительное толкование Трибуналом статьи 138 Регламента создает риск превышения судебных полномочий. Некоторые ученые полагают, что если любая группа государств сможет наделить МТМП консультативной юрисдикцией посредством побочного соглашения, Трибунал может быть использован для обхода ограничений системы разрешения споров, предусмотренной Конвенцией. Существует также опасение фрагментации судебной практики. Если МТМП и Международный Суд ООН придут к различным выводам по схожим правовым вопросам — например, о соотношении права моря и общего международного права в области изменения климата, — это может привести к правовой неопределенности.

Тем не менее Трибунал тщательно опирался в своих выводах на устоявшиеся принципы толкования международных договоров, закрепленные в Венской конвенции о праве международных договоров (ВКПМД). Применяя пункт 3(c) статьи 31 ВКПМД, который требует учитывать любые соответствующие нормы международного права, применимые в отношениях между участниками, МТМП обеспечил, чтобы его заключения не существовали в отрыве от реальности, а являлись частью системной интеграции международного права. Такой подход снижает риск фрагментации и, напротив, способствует взаимообогащению правовых норм в рамках различных специализированных режимов.

Заключение

Консультативные заключения МТМП стали незаменимым инструментом прогрессивного развития морского права. От глубин Района до атмосферных процессов в открытом море Трибунал продемонстрировал выдающуюся способность толковать ЮНКЛОС как «живой договор», способный противостоять экзистенциальным угрозам XXI века. Хотя юрисдикционные основания консультативной функции полного состава Трибунала могут и впредь оставаться предметом научных дискуссий, материально-правовое значение его заключений для вопросов ответственности государств, должной осмотрительности и изменения климата неоспоримо. Поскольку международное сообщество стремится найти баланс между освоением ресурсов океана и императивом охраны окружающей среды, консультативная функция МТМП обеспечивает необходимые нормативные ориентиры, гарантирующие верховенство права в глобальных морских пространствах общего пользования. В будущем при управлении Мировым океаном, по всей вероятности, будет сохраняться опора на этот судебный механизм как средство разрешения системных правовых вопросов, выходящих за рамки двусторонних споров, что в конечном итоге способствует стабильности и целостности международного правопорядка.