L'architecture jurisprudentielle des avis consultatifs du TIDM : activisme judiciaire et évolution de la CNUDM

Le paysage juridique des océans a connu une transformation profonde depuis l'entrée en vigueur de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) en 1994. Si la Convention est souvent saluée comme la constitution des océans, sa mise en œuvre repose largement sur la clarté interprétative apportée par ses organes judiciaires. Au cœur de cette évolution interprétative se trouve le Tribunal international du droit de la mer (TIDM), qui, par l'exercice de sa fonction consultative, a transcendé son rôle premier de forum de règlement des différends contentieux. La compétence consultative du TIDM constitue un mécanisme sophistiqué permettant de dissiper les ambiguïtés normatives, en particulier face aux défis contemporains tels que la pêche illégale et le changement climatique d'origine anthropique. Le présent article examine les fondements procéduraux, les controverses juridictionnelles et les incidences matérielles des avis consultatifs du TIDM, en les situant dans le cadre plus large du droit international.

La double voie de la compétence consultative

Contrairement à la Cour internationale de Justice (CIJ), dont la compétence consultative est largement ancrée dans l'article 96 de la Charte des Nations Unies, le pouvoir consultatif du TIDM se divise entre deux voies juridiques distinctes. La première est expressément prévue à l'article 191 de la CNUDM, qui confère à la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins (CRDFM) le pouvoir d'émettre des avis consultatifs à la demande de l'Assemblée ou du Conseil de l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM) sur les questions juridiques relevant du cadre de leurs activités. Cette voie se caractérise par une portée géographique et fonctionnelle limitée, puisqu'elle concerne strictement la Zone, c'est-à-dire les fonds marins et leur sous-sol au-delà des limites de la juridiction nationale.

La seconde voie, qui relève du Tribunal plénier, présente une plus grande complexité juridique et a suscité d'importants débats doctrinaux. L'article 21 du Statut du TIDM dispose que la compétence du Tribunal s'étend à tous les différends et à toutes les demandes qui lui sont soumis conformément à la CNUDM ainsi qu'à toutes les matières expressément prévues dans tout autre accord conférant compétence au Tribunal. S'appuyant sur cette disposition, le Tribunal a adopté l'article 138 de son Règlement, lequel affirme que le Tribunal peut donner un avis consultatif sur une question juridique si un accord international ayant un rapport avec les objets de la Convention prévoit expressément la soumission au Tribunal d'une demande d'un tel avis. Cette extension réglementaire de la compétence a soulevé des interrogations quant à la hiérarchie des normes et aux limites de la création prétorienne du droit.

Quel est le fondement juridique des avis consultatifs du TIDM ?

La question du fondement juridique de la fonction consultative du Tribunal exige une lecture nuancée tant du Statut que du Règlement. Pour la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins, ce fondement est sans équivoque d'ordre conventionnel (article 191). En revanche, pour le Tribunal dans son ensemble, il découle d'une combinaison de l'article 21 du Statut et de l'article 138 du Règlement. La légitimité de ce dernier fondement a été mise à l'épreuve dans l'affaire n° 21, relative à la demande d'avis consultatif soumise par la Commission sous-régionale des pêches (CSRP). Plusieurs États ont soutenu que le Tribunal ne pouvait s'attribuer lui-même une compétence consultative par le biais de son propre Règlement, affirmant que le silence de la CNUDM sur une fonction consultative générale du Tribunal plénier était intentionnel (expressio unius est exclusio alterius).

Le Tribunal a toutefois écarté ces réserves en soulignant que l'article 21 du Statut permet qu'une compétence soit conférée par d'autres accords. En interprétant l'article 21 du Statut conjointement avec l'accord international pertinent (dans l'affaire CSRP, la Convention MCA de 2012), le Tribunal a conclu qu'il possédait la compétence requise. Cette interprétation suggère que la fonction consultative n'est pas un pouvoir inhérent, mais un pouvoir délégué, subordonné à l'existence d'un accord externe valide. Le Tribunal a ainsi évité le reproche d'ultra vires en ancrant son autorité dans le consentement des parties à l'accord externe, préservant de la sorte la nature consensuelle du règlement juridictionnel international tout en élargissant sa portée normative.

La Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins et les obligations de diligence raisonnable

Le premier exercice de la fonction consultative du TIDM est intervenu en 2011 avec l'avis de la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins sur les Responsabilités et obligations des États qui patronnent des personnes et des entités dans le cadre d'activités menées dans la Zone. Cette affaire a joué un rôle déterminant dans la définition de la notion de diligence requise dans le contexte de l'exploitation minière des grands fonds marins. La Chambre avait été priée de préciser l'étendue de la responsabilité d'un État patronnant pour les dommages environnementaux causés par un contractant qu'il patronne. La Chambre a établi que l'obligation incombant à l'État patronnant n'est pas une obligation de résultat, mais une obligation de comportement, plus précisément celle d'exercer la diligence requise.

La Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins a défini la diligence requise comme un concept variable, qui évolue au fil du temps à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques et des progrès technologiques. Fait essentiel, elle a rattaché cette obligation à l'approche de précaution, telle qu'énoncée au principe 15 de la Déclaration de Rio. La Chambre a relevé que, pour satisfaire aux exigences de la diligence requise, un État doit adopter, dans son ordre juridique, des lois, des règlements et des mesures administratives raisonnablement appropriés pour assurer le respect de ses obligations par le contractant. Cet avis a permis de combler une lacune juridique potentielle selon laquelle les États en développement auraient pu être soumis à des normes moins exigeantes, en affirmant que les prescriptions relatives à la protection du milieu marin doivent être uniformes afin d'empêcher l'apparition de pavillons de complaisance dans la Zone.

Le Tribunal plénier du TIDM peut-il émettre des avis consultatifs ?

Comme il a été établi dans l'avis consultatif relatif à la CSRP, la réponse est nuancée. Le Tribunal plénier peut émettre des avis consultatifs à condition que trois conditions cumulatives soient réunies en vertu de l'article 138 du Règlement : un accord international se rapportant aux buts de la Convention doit prévoir la demande ; celle-ci doit être transmise au Tribunal par un organe habilité par cet accord ou conformément à celui-ci ; et la demande doit porter sur une question juridique. Dans l'affaire n° 21, le Tribunal a précisé que, même si l'accord sous-jacent n'est pas un traité mondial, sa compétence demeure valable dès lors que l'accord se rapporte aux buts de la CNUDM.

La volonté du Tribunal d’exercer ce pouvoir marque une évolution significative vers un rôle judiciaire plus proactif. Dans l’affaire de la CSRP, le Tribunal s’est penché sur les obligations des États du pavillon en matière de pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Il a conclu que les États du pavillon sont tenus à une obligation de diligence raisonnable visant à garantir que les navires battant leur pavillon ne se livrent pas à la pêche INN dans les zones économiques exclusives (ZEE) des États membres de la CSRP. Cette conclusion a étendu le raisonnement tenu par la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins de la Zone à la ZEE, renforçant ainsi l’idée selon laquelle la diligence raisonnable constitue une pierre angulaire de la gouvernance maritime moderne. Ce faisant, le Tribunal a doté la CSRP d’un outil juridique puissant pour demander des comptes aux États du pavillon, y compris ceux qui ne sont pas parties aux accords régionaux de pêche.

Comment les avis consultatifs du TIDM influencent-ils le droit du climat ?

L’évolution la plus importante et la plus récente dans ce domaine est l’avis consultatif de 2024 sur le changement climatique et le droit international (affaire n° 31), sollicité par la Commission des petits États insulaires (COSIS). Cet avis représente un moment charnière du droit international de l’environnement, car il intègre explicitement la science du climat dans le cadre juridique de la CNUDM. Le Tribunal était invité à préciser les obligations spécifiques des États parties à la CNUDM concernant la prévention, la réduction et la maîtrise de la pollution du milieu marin résultant des émissions anthropiques de gaz à effet de serre (GES).

Le raisonnement du Tribunal s’est révélé transformateur. Il a jugé que les émissions anthropiques de GES constituent une pollution du milieu marin au sens de l’article 1er, paragraphe 1, alinéa 4, de la CNUDM, principalement parce que ces émissions entraînent l’introduction de substances (dioxyde de carbone) et d’énergie (chaleur) dans le milieu marin, provoquant des effets délétères tels que l’acidification et le réchauffement des océans. En conséquence, le Tribunal a estimé que les États ont l’obligation spécifique, en vertu de l’article 194, de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser cette pollution. Fait important, le Tribunal a souligné que cette obligation est indépendante de l’Accord de Paris. Si l’Accord de Paris fixe des objectifs mondiaux de température, la CNUDM impose quant à elle une exigence de diligence raisonnable plus stricte afin de protéger le milieu marin contre les incidences spécifiques de ces émissions. Il en résulte un régime juridique cumulatif dans lequel le droit de la mer agit comme un pilier essentiel de mise en œuvre de l’action climatique.

L’obligation des États parties de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine due aux émissions anthropiques de GES est une obligation de diligence raisonnable. Le niveau de diligence requis doit être extrêmement élevé, compte tenu de l’ampleur de la menace pesant sur le milieu marin et de la certitude scientifique de ses impacts.

Quelle est la différence entre les fonctions consultatives du TIDM et de la CIJ ?

Si le TIDM et la CIJ rendent tous deux des avis consultatifs qui, bien que juridiquement non contraignants, revêtent un poids juridique considérable, leurs fondements juridictionnels et leurs modalités de fonctionnement diffèrent. La compétence consultative de la CIJ a une portée universelle, limitée uniquement par l’exigence que la question posée soit d’ordre juridique et émane d’organes ou d’institutions spécialisées des Nations Unies habilités à cet effet. En revanche, la compétence consultative du TIDM est plus fragmentée et fonctionnellement spécialisée. Celle de la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins repose sur un traité et se limite à la Zone, tandis que celle du Tribunal plénier découle d’accords externes et doit être en rapport avec les objectifs de la CNUDM.

Une autre distinction majeure tient au caractère discrétionnaire de ce pouvoir. Les deux juridictions soutiennent qu’il leur appartient d’apprécier s’il convient de décliner une demande d’avis consultatif lorsque des raisons impérieuses le justifient. Toutefois, la CIJ n’a jamais refusé une requête émanant d’un organe des Nations Unies, affirmant que son statut d’organe judiciaire principal de l’Organisation lui impose un devoir de coopération. Le TIDM, tout en reprenant cette idée dans ses déclarations, évolue au sein d’un régime plus spécialisé. Parmi les critères justifiant un refus discrétionnaire devant le TIDM figurent le fait de savoir si la demande dissimule en réalité un différend contentieux (principe de l’or monétaire) ou si la question de droit est suffisamment claire. Dans l’affaire COSIS, le TIDM a fait preuve d’une grande assurance judiciaire, s’affranchissant des limites traditionnelles observées par la CIJ pour examiner les conséquences juridiques urgentes de la crise climatique sur l’intégrité chimique et thermique de l’océan.

Le poids normatif et les effets juridiques des avis consultatifs

Le débat entourant le caractère non contraignant des avis consultatifs méconnaît souvent leur incidence réelle sur le comportement des États et la jurisprudence internationale. Bien qu’un avis consultatif ne possède pas l’autorité de la chose jugée attachée à un arrêt rendu dans une affaire contentieuse, il constitue une interprétation faisant autorité du droit. Cela revêt une importance particulière dans le contexte de la CNUDM, dont de nombreuses dispositions sont délibérément larges afin de permettre l’émergence d’un consensus. Les avis consultatifs comblent ces lacunes et tracent une feuille de route pour les législations nationales et les négociations internationales.

Ainsi, l'avis de 2011 de la CDF a été largement cité lors de l'élaboration des réglementations nationales relatives à l'exploitation minière des fonds marins. De même, l'avis rendu dans l'affaire de la CSRP a influencé la manière dont les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) abordent la responsabilité de l'État du pavillon. L'avis de la COSIS devrait servir de pierre angulaire aux futurs litiges climatiques devant les juridictions nationales et d'autres instances internationales, telles que la CIJ et la Cour interaméricaine des droits de l'homme. En clarifiant le standard de diligence requise, le TIDM a fait passer le débat de principes environnementaux abstraits à des obligations juridiques concrètes, susceptibles d'être contrôlées et, dans certains cas, sanctionnées par le biais des mécanismes obligatoires de règlement des différends prévus à la partie XV de la Convention.

Comparaison des principaux avis consultatifs

Perspectives critiques et risque de fragmentation

Malgré l'utilité des avis consultatifs, les détracteurs soutiennent que l'interprétation extensive de l'article 138 du Règlement par le Tribunal risque de constituer un excès de pouvoir judiciaire. Certains universitaires estiment que si n'importe quel groupe d'États peut conférer une compétence consultative au TIDM par le biais d'un accord parallèle, le Tribunal pourrait être utilisé pour contourner les limites du système de règlement des différends de la Convention. Le risque d'une jurisprudence fragmentée suscite également des inquiétudes. Si le TIDM et la CIJ parvenaient à des conclusions divergentes sur des questions juridiques similaires — comme le rapport entre le droit de la mer et le droit international général en matière de changement climatique —, cela pourrait engendrer une insécurité juridique.

Le Tribunal a toutefois veillé à ancrer ses conclusions dans les principes établis de l’interprétation des traités, tels qu’ils figurent dans la Convention de Vienne sur le droit des traités (CVDT). En s’appuyant sur l’article 31, paragraphe 3 c), de la CVDT, qui exige de prendre en compte toute règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les parties, le TIDM a fait en sorte que ses avis ne demeurent pas isolés, mais s’inscrivent dans une intégration systémique du droit international. Cette démarche atténue le risque de fragmentation et favorise au contraire une fertilisation croisée des normes juridiques entre les différents régimes spécialisés.

Conclusion

Les avis consultatifs du TIDM se sont imposés comme un instrument indispensable au développement progressif du droit de la mer. Des profondeurs de la Zone aux interactions atmosphériques en haute mer, le Tribunal a démontré une capacité remarquable à interpréter la CNUDM comme un traité vivant, apte à répondre aux menaces existentielles du XXIe siècle. Si le fondement juridictionnel de la fonction consultative du Tribunal plénier peut continuer de susciter des controverses doctrinales, l’incidence substantielle de ses avis sur la responsabilité des États, la diligence requise et le changement climatique est indéniable. Alors que la communauté internationale cherche à concilier l’exploitation des ressources océaniques avec l’impératif de protection de l’environnement, la fonction consultative du TIDM fournit les orientations normatives nécessaires pour garantir la primauté de l’État de droit dans les espaces maritimes communs mondiaux. L’avenir de la gouvernance des océans devrait reposer durablement sur ce mécanisme juridictionnel pour trancher les questions de droit systémiques qui transcendent les différends bilatéraux, contribuant ainsi à la stabilité et à l’intégrité de l’ordre juridique international.