A Arquitetura Jurisprudencial dos Pareceres Consultivos do ITLOS: Ativismo Judicial e a Evolução da CNUDM

O panorama jurídico dos oceanos passou por uma profunda transformação desde a entrada em vigor da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) em 1994. Embora a Convenção seja frequentemente aclamada como a constituição dos oceanos, sua implementação depende fortemente da clareza interpretativa proporcionada por seus órgãos judiciais. Central para essa evolução interpretativa é o Tribunal Internacional do Direito do Mar (TIDM), que, por meio de sua função consultiva, transcendeu seu papel primordial de foro para a solução de controvérsias contenciosas. A competência consultiva do TIDM representa um mecanismo sofisticado para esclarecer ambiguidades normativas, especialmente diante de desafios contemporâneos como a pesca ilegal e as mudanças climáticas antropogênicas. Este artigo examina os fundamentos processuais, as controvérsias jurisdicionais e os impactos substantivos dos pareceres consultivos do TIDM, situando-os no âmbito mais amplo do direito internacional.

A Dupla Via da Competência Consultiva

Ao contrário da Corte Internacional de Justiça (CIJ), cuja competência consultiva está amplamente ancorada no Artigo 96 da Carta das Nações Unidas, a autoridade consultiva do TIDM se bifurca em duas vias jurídicas distintas. A primeira está explicitamente prevista no Artigo 191 da CNUDM, que confere à Câmara de Controvérsias dos Fundos Marinhos (CCFM) o poder de emitir pareceres consultivos a pedido da Assembleia ou do Conselho da Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (AIFM) sobre questões jurídicas surgidas no âmbito de suas atividades. Essa via caracteriza-se por seu escopo geográfico e funcional limitado, concentrando-se estritamente na Área — o leito do mar e o subsolo marinho além dos limites da jurisdição nacional.

A segunda via, que diz respeito ao Tribunal Pleno, é juridicamente mais complexa e tem sido objeto de significativo debate acadêmico. O Artigo 21 do Estatuto do TIDM dispõe que a competência do Tribunal abrange todas as controvérsias e todos os pedidos que lhe sejam submetidos de acordo com a CNUDM e todas as matérias especificamente previstas em qualquer outro acordo que lhe confira competência. Valendo-se dessa disposição, o Tribunal adotou o Artigo 138 de seu Regulamento, que estabelece que o Tribunal poderá emitir parecer consultivo sobre questão jurídica caso um acordo internacional relacionado aos propósitos da Convenção preveja especificamente a submissão ao Tribunal de um pedido de tal parecer. Essa expansão regulamentar da competência suscitou questionamentos quanto à hierarquia das normas e aos limites da criação judicial do direito.

Qual é o fundamento jurídico dos pareceres consultivos do TIDM?

A questão do fundamento jurídico da função consultiva do Tribunal exige uma leitura matizada tanto do Estatuto quanto do Regulamento. Para a Câmara de Controvérsias sobre os Fundos Marinhos, o fundamento decorre inequivocamente de tratado (artigo 191). Contudo, para o Tribunal Pleno, o fundamento deriva de uma combinação do artigo 21 do Estatuto com o artigo 138 do Regulamento. A legitimidade deste último fundamento foi posta à prova no Caso n.º 21, o Pedido de Parecer Consultivo apresentado pela Comissão Sub-regional das Pescas (CSRP). Diversos Estados argumentaram que o Tribunal não poderia atribuir a si mesmo competência consultiva por meio de seu próprio Regulamento, sustentando que o silêncio da CNUDM sobre uma função consultiva geral para o Tribunal Pleno era intencional (expressio unius est exclusio alterius).

O Tribunal, no entanto, rejeitou essas objeções ao enfatizar que o artigo 21 do Estatuto permite que a competência lhe seja conferida por outros acordos. Ao interpretar o artigo 21 do Estatuto em conjunto com o acordo internacional pertinente (no caso da CSRP, a Convenção MCA de 2012), o Tribunal concluiu possuir a competência necessária. Essa interpretação sugere que a função consultiva não constitui um poder inerente, mas sim delegado, condicionado à existência de um acordo externo válido. O Tribunal evitou, assim, a acusação de atuação ultra vires ao ancorar sua autoridade no consentimento das partes do acordo externo, preservando o caráter consensual da jurisdição internacional e, ao mesmo tempo, ampliando seu alcance normativo.

A Câmara de Controvérsias sobre os Fundos Marinhos e as Obrigações de Diligência Devida

O exercício inaugural da função consultiva do TIDM ocorreu em 2011, com o parecer da CDF sobre as Responsabilidades e Obrigações dos Estados que Patrocinam Pessoas e Entidades no que Respeita a Atividades na Área. Este caso foi fundamental para definir o conceito de diligência devida no contexto da mineração em águas profundas. Solicitou-se à Câmara que esclarecesse o alcance da responsabilidade de um Estado patrocinador por danos ambientais causados por um contratado por ele patrocinado. A Câmara afirmou que a obrigação de um Estado patrocinador não é uma obrigação de resultado, mas sim uma obrigação de conduta, especificamente a obrigação de exercer a diligência devida.

A CDF definiu a diligência devida como um conceito variável que se transforma ao longo do tempo à luz de novos conhecimentos científicos e avanços tecnológicos. De forma crucial, vinculou essa obrigação à abordagem de precaução, tal como prevista no Princípio 15 da Declaração do Rio. A Câmara observou que, para cumprir os requisitos de diligência devida, o Estado deve adotar leis, regulamentos e medidas administrativas em seu ordenamento jurídico que sejam razoavelmente adequados para assegurar o cumprimento pelo contratado. Esse parecer efetivamente sanou uma potencial lacuna jurídica na qual os Estados em desenvolvimento poderiam ser submetidos a padrões inferiores, afirmando que os requisitos para a proteção do meio marinho devem ser uniformes, a fim de evitar o surgimento de bandeiras de conveniência na Área.

O Tribunal Pleno do TIDM pode emitir pareceres consultivos?

Conforme estabelecido no Parecer Consultivo sobre a CSRP, a resposta é afirmativa, com ressalvas. O Tribunal Pleno pode emitir pareceres consultivos desde que três condições cumulativas sejam atendidas nos termos do artigo 138 do Regulamento: um acordo internacional relacionado aos propósitos da Convenção deve prever o pedido; o pedido deve ser transmitido ao Tribunal por um órgão autorizado por esse acordo ou em conformidade com ele; e o pedido deve envolver uma questão jurídica. No Caso n.º 21, o Tribunal esclareceu que, mesmo que o acordo subjacente não seja um tratado global, a competência do Tribunal é válida desde que o acordo esteja relacionado aos propósitos da CNUDM.

A disposição do Tribunal para exercer esse poder representa uma mudança significativa em direção a um papel judicial mais proativo. No caso da SRFC, o Tribunal examinou as obrigações dos Estados de bandeira em relação à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (INN). Concluiu que os Estados de bandeira têm a obrigação de diligência devida para garantir que os navios que arvoram sua bandeira não pratiquem pesca INN nas Zonas Econômicas Exclusivas (ZEEs) dos Estados membros da SRFC. Essa conclusão estendeu o raciocínio da SDC da Área para a ZEE, reforçando a noção de que a diligência devida é um pilar da governança marítima moderna. Ao fazê-lo, o Tribunal forneceu à SRFC um poderoso instrumento jurídico para responsabilizar os Estados de bandeira, inclusive aqueles que não são partes nos acordos regionais de pesca.

Como os pareceres consultivos do TIDM influenciam o direito das mudanças climáticas?

O desenvolvimento mais significativo e recente nesse campo é o Parecer Consultivo sobre Mudanças Climáticas e Direito Internacional de 2024 (Caso n.º 31), solicitado pela Comissão dos Pequenos Estados Insulares (COSIS). Esse parecer representa um marco no direito ambiental internacional, pois integra explicitamente a ciência climática ao arcabouço jurídico da CNUDM. Solicitou-se ao Tribunal que esclarecesse as obrigações específicas dos Estados Partes da CNUDM quanto à prevenção, redução e controle da poluição do meio marinho decorrente de emissões antropogênicas de gases de efeito estufa (GEE).

O raciocínio do Tribunal foi transformador. Ele decidiu que as emissões antropogênicas de GEE constituem poluição do meio marinho conforme definido no artigo 1.º, parágrafo 1.º, alínea 4, da CNUDM, principalmente porque tais emissões resultam na introdução de substâncias (dióxido de carbono) e energia (calor) no meio marinho, provocando efeitos deletérios como a acidificação e o aquecimento dos oceanos. Consequentemente, o Tribunal determinou que os Estados têm a obrigação específica, nos termos do artigo 194, de adotar todas as medidas necessárias para prevenir, reduzir e controlar essa poluição. É importante ressaltar que o Tribunal enfatizou que essa obrigação é independente do Acordo de Paris. Embora o Acordo de Paris estabeleça metas globais de temperatura, a CNUDM impõe uma exigência de diligência devida mais rigorosa para proteger o meio marinho dos impactos específicos dessas emissões. Isso cria um regime jurídico cumulativo, no qual o direito do mar atua como um pilar essencial de aplicação para a ação climática.

A obrigação dos Estados Partes de adotar todas as medidas necessárias para prevenir, reduzir e controlar a poluição marinha decorrente de emissões antropogênicas de GEE é uma obrigação de diligência devida. O padrão de diligência devida deve ser extremamente elevado, dada a magnitude da ameaça ao meio marinho e a certeza científica de seus impactos.

Qual é a diferença entre as funções consultivas do TIDM e da CIJ?

Embora tanto o TIDM quanto a CIJ emitam pareceres consultivos tecnicamente não vinculantes, mas dotados de significativo peso jurídico, seus fundamentos jurisdicionais e modalidades operacionais diferem. A jurisdição consultiva da CIJ tem alcance universal, limitada apenas pela exigência de que a questão seja de natureza jurídica e solicitada por órgãos ou agências especializadas autorizados das Nações Unidas. Em contraste, a jurisdição consultiva do TIDM é mais fragmentada e funcionalmente especializada. A competência da Câmara de Controvérsias dos Fundos Marinhos baseia-se em tratado e restringe-se à Área, enquanto a competência do Tribunal Pleno funda-se em acordos externos e deve estar relacionada aos propósitos da CNUDM.

Outra distinção fundamental reside no caráter discricionário dessa competência. Ambos os tribunais sustentam possuir a faculdade de recusar um pedido de parecer consultivo caso existam razões imperiosas para tanto. Contudo, a CIJ jamais rejeitou uma solicitação proveniente de um órgão das Nações Unidas, afirmando que seu papel como principal órgão judiciário da ONU a obriga a cooperar. O TIDM, embora reproduza esse entendimento em sua retórica, atua em um regime mais especializado. Os critérios para a recusa discricionária no TIDM incluem verificar se o pedido constitui, na verdade, uma controvérsia contenciosa disfarçada (princípio Monetary Gold) ou se a questão jurídica é suficientemente clara. No caso COSIS, o TIDM demonstrou elevado grau de confiança judicial, superando as restrições tradicionais da CIJ para abordar as urgentes implicações jurídicas da crise climática sobre a integridade química e térmica dos oceanos.

O Peso Normativo e o Efeito Jurídico dos Pareceres Consultivos

O debate em torno do caráter não vinculante dos pareceres consultivos frequentemente desconsidera seu impacto real sobre a conduta dos Estados e a jurisprudência internacional. Embora um parecer consultivo não produza o efeito de coisa julgada próprio de uma sentença em caso contencioso, ele constitui uma declaração autorizada do direito. Isso é particularmente relevante no contexto da CNUDM, cujas disposições são, em muitos casos, intencionalmente amplas para viabilizar o consenso. Os pareceres consultivos preenchem essas lacunas, oferecendo um roteiro para a legislação interna e para as negociações internacionais.

Por exemplo, o parecer da SDC de 2011 foi amplamente citado na elaboração de regulamentações nacionais sobre mineração em fundos marinhos. Da mesma forma, o parecer da SRFC influenciou a maneira como as organizações regionais de gestão das pescas (ORGP) abordam a responsabilidade do Estado de bandeira. Espera-se que o parecer da COSIS sirva de pedra angular para futuros litígios climáticos em tribunais nacionais e em outros fóruns internacionais, como a CIJ e a Corte Interamericana de Direitos Humanos. Ao esclarecer o padrão de diligência devida, o TIDM deslocou o discurso de princípios ambientais abstratos para obrigações jurídicas concretas, que podem ser monitoradas e, em alguns casos, executadas por meio dos mecanismos obrigatórios de solução de controvérsias previstos na Parte XV da Convenção.

Comparação dos Principais Pareceres Consultivos

Perspectivas Críticas e o Risco de Fragmentação

Apesar da utilidade dos pareceres consultivos, críticos argumentam que a interpretação expansiva do artigo 138 do Regulamento pelo Tribunal acarreta o risco de excesso jurisdicional. Alguns estudiosos sugerem que, se qualquer grupo de Estados puder conferir competência consultiva ao TIDM por meio de um acordo paralelo, o Tribunal poderia ser utilizado para contornar as limitações do sistema de solução de controvérsias da Convenção. Há também a preocupação com a fragmentação da jurisprudência. Se o TIDM e a CIJ chegarem a conclusões divergentes sobre questões jurídicas semelhantes — como a relação entre o direito do mar e o direito internacional geral em matéria de mudanças climáticas —, isso poderá gerar insegurança jurídica.

O Tribunal, contudo, tem tido o cuidado de fundamentar suas conclusões em princípios consolidados de interpretação de tratados, tal como previstos na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (CVDT). Ao recorrer ao artigo 31(3)(c) da CVDT, que exige a consideração de quaisquer normas pertinentes de direito internacional aplicáveis nas relações entre as partes, o TIDM assegurou que seus pareceres não sejam formulados de forma isolada, mas integrem uma sistematização do direito internacional. Essa abordagem mitiga o risco de fragmentação e, em vez disso, promove uma fertilização cruzada de normas jurídicas entre diferentes regimes especializados.

Conclusão

Os pareceres consultivos do TIDM consolidaram-se como um instrumento indispensável para o desenvolvimento progressivo do direito do mar. Das profundezas da Área às interações atmosféricas do alto-mar, o Tribunal demonstrou uma notável capacidade de interpretar a CNUDM como um tratado vivo, apto a enfrentar as ameaças existenciais do século XXI. Embora a base jurisdicional da função consultiva do Tribunal Pleno possa continuar a ser objeto de controvérsia acadêmica, o impacto substantivo de seus pareceres sobre a responsabilidade dos Estados, a diligência devida e as mudanças climáticas é inegável. À medida que a comunidade internacional busca equilibrar a exploração dos recursos oceânicos com o imperativo da proteção ambiental, a função consultiva do TIDM oferece a orientação normativa necessária para garantir a prevalência do Estado de Direito nos espaços marítimos globais comuns. O futuro da governança dos oceanos provavelmente continuará a depender desse mecanismo judicial como meio de resolver questões jurídicas sistêmicas que transcendem os litígios bilaterais, contribuindo, em última análise, para a estabilidade e a integridade da ordem jurídica internacional.