Die jurisprudenzielle Architektur der ITLOS-Gutachten: Richterlicher Aktivismus und die Entwicklung des SRÜ

Die Rechtsordnung der Ozeane hat seit dem Inkrafttreten des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) im Jahr 1994 einen tiefgreifenden Wandel erfahren. Während das Übereinkommen häufig als Verfassung der Meere gepriesen wird, hängt seine Umsetzung maßgeblich von der Auslegungsklarheit ab, die seine gerichtlichen Organe schaffen. Im Zentrum dieser Entwicklung der Auslegung steht der Internationale Seegerichtshof (ISGH), der durch seine Gutachtenfunktion über seine Hauptrolle als Forum für die streitige Beilegung von Streitigkeiten hinausgewachsen ist. Die Gutachtenzuständigkeit des ISGH stellt einen differenzierten Mechanismus zur Klärung normativer Unklarheiten dar, insbesondere angesichts gegenwärtiger Herausforderungen wie der illegalen Fischerei und des anthropogenen Klimawandels. Dieser Artikel untersucht die verfahrensrechtlichen Grundlagen, die zuständigkeitsbezogenen Kontroversen und die materiellen Auswirkungen der Gutachten des ISGH und ordnet sie in den weiteren Rahmen des Völkerrechts ein.

Die zwei Wege der Gutachtenzuständigkeit

Anders als beim Internationalen Gerichtshof (IGH), dessen Gutachtenzuständigkeit weitgehend in Artikel 96 der Charta der Vereinten Nationen verankert ist, teilt sich die Gutachtenbefugnis des ISGH in zwei unterschiedliche rechtliche Pfade auf. Der erste ist ausdrücklich in Artikel 191 des SRÜ vorgesehen, der der Meeresbodenstreitkammer die Befugnis verleiht, auf Ersuchen der Versammlung oder des Rates der Internationalen Meeresbodenbehörde Gutachten zu Rechtsfragen zu erstatten, die sich im Rahmen ihrer Tätigkeiten stellen. Dieser Pfad zeichnet sich durch seinen begrenzten geografischen und funktionalen Anwendungsbereich aus und konzentriert sich strikt auf das Gebiet – den Meeresboden und seinen Untergrund jenseits der Grenzen der nationalen Gerichtsbarkeit.

Der zweite Pfad, der den gesamten Gerichtshof betrifft, ist rechtlich komplexer und war Gegenstand erheblicher wissenschaftlicher Debatten. Artikel 21 des ISGH-Statuts bestimmt, dass die Zuständigkeit des Gerichtshofs alle Streitigkeiten und alle Anträge umfasst, die ihm nach dem SRÜ unterbreitet werden, sowie alle Angelegenheiten, die in einer anderen Vereinbarung, welche dem Gerichtshof Zuständigkeit verleiht, besonders vorgesehen sind. Gestützt auf diese Bestimmung verabschiedete der Gerichtshof Artikel 138 seiner Verfahrensordnung, der festlegt, dass der Gerichtshof ein Gutachten zu einer Rechtsfrage erstatten kann, sofern ein internationales Übereinkommen, das mit den Zielen des SRÜ zusammenhängt, die Einreichung eines Ersuchens um ein solches Gutachten beim Gerichtshof ausdrücklich vorsieht. Diese regulatorische Ausweitung der Zuständigkeit hat Fragen hinsichtlich der Normenhierarchie und der Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung aufgeworfen.

Was ist die Rechtsgrundlage für Gutachten des ITLOS?

Die Frage nach der Rechtsgrundlage der Gutachtenfunktion des Gerichtshofs erfordert eine differenzierte Lektüre sowohl des Statuts als auch der Verfahrensordnung. Für die Meeresbodenstreitigkeitenkammer ist die Grundlage eindeutig vertraglich verankert (Artikel 191). Für den gesamten Gerichtshof hingegen leitet sich die Grundlage aus einer Kombination von Artikel 21 des Statuts und Artikel 138 der Verfahrensordnung ab. Die Rechtmäßigkeit dieser letzteren Grundlage wurde im Fall Nr. 21, dem Ersuchen um ein Gutachten der Subregionalen Fischereikommission (SRFC), auf die Probe gestellt. Mehrere Staaten machten geltend, der Gerichtshof könne sich nicht durch seine eigene Verfahrensordnung eine Gutachtenzuständigkeit verleihen, und argumentierten, das Schweigen des Seerechtsübereinkommens zu einer allgemeinen Gutachtenfunktion des gesamten Gerichtshofs sei beabsichtigt gewesen (expressio unius est exclusio alterius).

Der Gerichtshof wies diese Bedenken jedoch zurück und betonte, dass Artikel 21 des Statuts die Übertragung von Zuständigkeiten durch andere Übereinkommen zulasse. Indem er Artikel 21 des Statuts in Verbindung mit dem einschlägigen internationalen Übereinkommen (im SRFC-Fall das MCA-Übereinkommen von 2012) las, gelangte der Gerichtshof zu dem Schluss, dass er über die erforderliche Zuständigkeit verfüge. Diese Auslegung legt nahe, dass die Gutachtenfunktion keine inhärente, sondern eine delegierte Befugnis ist, die vom Bestehen eines gültigen externen Übereinkommens abhängt. Der Gerichtshof entging so dem Vorwurf des Handelns ultra vires, indem er seine Befugnis auf die Zustimmung der Parteien des externen Übereinkommens stützte; damit bewahrte er den konsensualen Charakter der internationalen Streitbeilegung und erweiterte zugleich seine normative Reichweite.

Die Meeresbodenstreitigkeitenkammer und die Sorgfaltspflichten

Die erste Ausübung der Gutachtenfunktion des ITLOS erfolgte im Jahr 2011 mit dem Gutachten der Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten über die Verantwortlichkeiten und Pflichten von Staaten, die Personen und Einrichtungen in Bezug auf Tätigkeiten im Gebiet fördern. Dieses Verfahren war maßgeblich für die Definition des Begriffs der gebotenen Sorgfalt im Kontext des Tiefseebergbaus. Die Kammer wurde ersucht, das Ausmaß der Haftung eines fördernden Staates für Umweltschäden zu klären, die von einem von ihm geförderten Auftragnehmer verursacht werden. Die Kammer führte aus, dass es sich bei der Pflicht des fördernden Staates nicht um eine Erfolgspflicht, sondern um eine Verhaltenspflicht handelt, konkret um die Pflicht zur Ausübung der gebotenen Sorgfalt.

Die Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten definierte die gebotene Sorgfalt als einen variablen Begriff, der sich im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse und technologischer Fortschritte im Laufe der Zeit wandelt. Entscheidend ist, dass sie diese Pflicht mit dem Vorsorgeansatz verknüpfte, wie er in Grundsatz 15 der Erklärung von Rio verankert ist. Die Kammer stellte fest, dass ein Staat seinen Sorgfaltsanforderungen nur dann genügen kann, wenn er in seiner Rechtsordnung Gesetze, Vorschriften und Verwaltungsmaßnahmen erlässt, die angemessen geeignet sind, die Einhaltung der Regeln durch den Auftragnehmer sicherzustellen. Dieses Gutachten schloss faktisch eine mögliche rechtliche Lücke, durch die für Entwicklungsländer niedrigere Standards hätten gelten können, indem es bekräftigte, dass die Anforderungen zum Schutz der Meeresumwelt einheitlich sein müssen, um die Entstehung von Billigflaggen im Gebiet zu verhindern.

Kann der Internationale Seegerichtshof als Vollgericht Gutachten abgeben?

Wie im SRFC-Gutachten festgestellt wurde, lautet die Antwort: ja, unter bestimmten Voraussetzungen. Das Vollgericht kann Gutachten abgeben, sofern drei kumulative Bedingungen nach Artikel 138 der Verfahrensordnung erfüllt sind: Ein internationales Übereinkommen, das sich auf die Zwecke des Seerechtsübereinkommens bezieht, muss das Ersuchen vorsehen; das Ersuchen muss dem Gerichtshof von einer Stelle übermittelt werden, die durch oder gemäß diesem Übereinkommen dazu ermächtigt ist; und das Ersuchen muss eine Rechtsfrage betreffen. In der Rechtssache Nr. 21 stellte der Gerichtshof klar, dass seine Zuständigkeit auch dann gültig ist, wenn das zugrunde liegende Übereinkommen kein globaler Vertrag ist, solange es sich auf die Zwecke des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen bezieht.

Die Bereitschaft des Gerichtshofs, diese Befugnis auszuüben, markiert einen bedeutenden Wandel hin zu einer proaktiveren richterlichen Rolle. Im SRFC-Gutachten befasste sich der Gerichtshof mit den Pflichten der Flaggenstaaten hinsichtlich illegaler, ungemeldeter und unregulierter (IUU) Fischerei. Er kam zu dem Schluss, dass die Flaggenstaaten eine Sorgfaltspflicht haben, um sicherzustellen, dass Schiffe unter ihrer Flagge in den ausschließlichen Wirtschaftszonen (AWZ) der SRFC-Mitgliedstaaten keine IUU-Fischerei betreiben. Diese Feststellung übertrug die Argumentation aus dem Gutachten zum Tiefseebergbau auf die AWZ und bestärkte die Auffassung, dass die gebotene Sorgfalt ein Eckpfeiler der modernen Meerespolitik ist. Damit stellte der Gerichtshof der SRFC ein wirksames rechtliches Instrument zur Verfügung, um Flaggenstaaten zur Rechenschaft zu ziehen – selbst solche, die nicht Vertragsparteien der regionalen Fischereiabkommen sind.

Wie beeinflussen die ITLOS-Gutachten das Klimaschutzrecht?

Die bedeutendste und jüngste Entwicklung in diesem Bereich ist das Gutachten von 2024 über den Klimawandel und das Völkerrecht (Rechtssache Nr. 31), das von der Kommission der kleinen Inselstaaten (COSIS) angefordert wurde. Dieses Gutachten stellt einen Meilenstein im internationalen Umweltrecht dar, da es die Klimawissenschaft ausdrücklich in den Rechtsrahmen des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) integriert. Der Gerichtshof wurde ersucht, die spezifischen Pflichten der Vertragsstaaten des SRÜ hinsichtlich der Verhütung, Verringerung und Kontrolle der Verschmutzung der Meeresumwelt durch anthropogene Treibhausgasemissionen (THG-Emissionen) zu klären.

Die Argumentation des Gerichtshofs war wegweisend. Er stellte fest, dass anthropogene THG-Emissionen eine Verschmutzung der Meeresumwelt im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Nummer 4 SRÜ darstellen, vor allem weil solche Emissionen zum Einbringen von Stoffen (Kohlendioxid) und Energie (Wärme) in die Meeresumwelt führen, was schädliche Auswirkungen wie die Versauerung und Erwärmung der Ozeane nach sich zieht. Folglich entschied der Gerichtshof, dass die Staaten gemäß Artikel 194 die besondere Pflicht haben, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um eine solche Verschmutzung zu verhüten, zu verringern und zu kontrollieren. Besonders hervorzuheben ist, dass der Gerichtshof betonte, diese Pflicht bestehe unabhängig vom Übereinkommen von Paris. Während das Übereinkommen von Paris globale Temperaturziele festlegt, verpflichtet das SRÜ zu einer strengeren Sorgfaltspflicht, um die Meeresumwelt vor den spezifischen Auswirkungen dieser Emissionen zu schützen. Dadurch entsteht ein kumulatives Rechtsregime, in dem das Seerecht als entscheidende Säule für die Durchsetzung von Klimaschutzmaßnahmen fungiert.

Die Pflicht der Vertragsstaaten, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Meeresverschmutzung durch anthropogene THG-Emissionen zu verhüten, zu verringern und zu kontrollieren, ist eine Sorgfaltspflicht. Der Maßstab der gebotenen Sorgfalt muss angesichts des Ausmaßes der Bedrohung für die Meeresumwelt und der wissenschaftlichen Gewissheit über ihre Auswirkungen äußerst hoch sein.

Worin besteht der Unterschied zwischen den Gutachtenfunktionen des ITLOS und des IGH?

Sowohl der ITLOS als auch der IGH erstatten Gutachten, die formal zwar nicht bindend sind, aber erhebliches rechtliches Gewicht besitzen; ihre Zuständigkeitsgrundlagen und Arbeitsweisen unterscheiden sich jedoch. Die Gutachtenzuständigkeit des IGH ist universell angelegt und wird lediglich durch das Erfordernis begrenzt, dass es sich um eine Rechtsfrage handeln muss, die von einem hierzu befugten UN-Organ oder einer Sonderorganisation gestellt wird. Die Gutachtenzuständigkeit des ITLOS ist demgegenüber stärker fragmentiert und funktional spezialisiert. Die Zuständigkeit der Seebodenstreitkammer ist vertragsbasiert und auf das Gebiet beschränkt, während sich die Zuständigkeit des gesamten Gerichtshofs auf externe Übereinkommen stützt und mit den Zielen des Seerechtsübereinkommens (UNCLOS) in Zusammenhang stehen muss.

Ein weiterer wesentlicher Unterschied liegt im Ermessenscharakter dieser Befugnis. Beide Gerichte betonen, dass sie über das Ermessen verfügen, ein Gutachtenersuchen abzulehnen, wenn zwingende Gründe dafür vorliegen. Der IGH hat jedoch nie ein Ersuchen eines UN-Organs abgelehnt, da er seine Rolle als Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen als Verpflichtung zur Zusammenarbeit betrachtet. Der ITLOS teilt diese Auffassung zwar rhetorisch, agiert aber innerhalb eines spezialisierteren Regimes. Zu den Kriterien für eine Ermessensablehnung beim ITLOS gehört unter anderem die Frage, ob es sich bei dem Ersuchen tatsächlich um einen verdeckten Streitfall handelt (Monetary-Gold-Prinzip) oder ob die Rechtsfrage hinreichend klar formuliert ist. Im COSIS-Fall bewies der ITLOS ein hohes Maß an richterlichem Selbstbewusstsein und ging über die traditionellen Grenzen des IGH hinaus, um die drängenden rechtlichen Auswirkungen der Klimakrise auf die chemische und thermische Unversehrtheit der Ozeane zu behandeln.

Normatives Gewicht und Rechtswirkung von Gutachten

Die Debatte über den nicht bindenden Charakter von Gutachten übersieht häufig deren tatsächliche Wirkung auf das Verhalten der Staaten und die internationale Rechtsprechung. Zwar entfaltet ein Gutachten nicht die materielle Rechtskraftwirkung (res judicata) eines Urteils in einem Streitverfahren, doch stellt es eine maßgebliche Auslegung des Rechts dar. Dies ist besonders im Kontext des Seerechtsübereinkommens relevant, dessen Bestimmungen vielfach bewusst weit gefasst sind, um Konsens zu ermöglichen. Gutachten schließen diese Lücken und bieten einen Leitfaden für die nationale Gesetzgebung sowie für internationale Verhandlungen.

So wurde beispielsweise das Gutachten der SDC aus dem Jahr 2011 bei der Ausarbeitung nationaler Vorschriften zum Meeresbodenbergbau umfassend herangezogen. Ebenso hat das SRFC-Gutachten beeinflusst, wie regionale Fischereiorganisationen (RFMOs) die Verantwortung des Flaggenstaats handhaben. Vom COSIS-Gutachten wird erwartet, dass es als Grundstein für künftige Klimaklagen vor nationalen Gerichten und anderen internationalen Foren wie dem IGH und dem Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte dient. Durch die Präzisierung des Sorgfaltsmaßstabs hat der ITLOS die Debatte von abstrakten Umweltprinzipien hin zu konkreten rechtlichen Verpflichtungen geführt, die überwacht und in einigen Fällen über die obligatorischen Streitbeilegungsmechanismen des Seerechtsübereinkommens nach Teil XV durchgesetzt werden können.

Vergleich der wichtigsten Gutachten

Kritische Perspektiven und das Risiko einer Fragmentierung

Trotz des Nutzens von Gutachten argumentieren Kritiker, dass die weitreichende Auslegung von Artikel 138 der Verfahrensordnung durch den Gerichtshof die Gefahr einer richterlichen Kompetenzüberschreitung birgt. Einige Wissenschaftler geben zu bedenken, dass der Gerichtshof dazu genutzt werden könnte, die Grenzen des Streitbeilegungssystems des Übereinkommens zu umgehen, wenn jede Staatengruppe dem ITLOS durch eine Nebenabkommen die Gutachtenkompetenz verleihen kann. Zudem besteht die Sorge vor einer fragmentierten Rechtsprechung. Wenn ITLOS und IGH bei ähnlichen Rechtsfragen – etwa zum Verhältnis zwischen dem Seerecht und dem allgemeinen Völkerrecht im Bereich des Klimaschutzes – zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen gelangen, könnte dies zu Rechtsunsicherheit führen.

Der Gerichtshof war jedoch darauf bedacht, seine Feststellungen in den etablierten Grundsätzen der Vertragsauslegung zu verankern, wie sie im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WVRK) niedergelegt sind. Durch die Anwendung von Artikel 31 Absatz 3 Buchstabe c WVRK, der verlangt, jeden einschlägigen Völkerrechtssatz zu berücksichtigen, der in den Beziehungen zwischen den Parteien anwendbar ist, hat der ITLOS sichergestellt, dass seine Gutachten nicht im luftleeren Raum stehen, sondern Teil einer systemischen Integration des Völkerrechts sind. Dieser Ansatz mindert das Risiko einer Fragmentierung und fördert stattdessen eine wechselseitige Befruchtung der Rechtsnormen über verschiedene spezialisierte Regelungsregime hinweg.

Fazit

Die Gutachten des ITLOS haben sich zu einem unverzichtbaren Instrument für die fortschreitende Entwicklung des Seerechts entwickelt. Von den Tiefen des Gebiets bis hin zu den atmosphärischen Wechselwirkungen auf Hoher See hat der Gerichtshof eine bemerkenswerte Fähigkeit bewiesen, das SRÜ als einen lebendigen Vertrag auszulegen, der geeignet ist, den existenziellen Bedrohungen des 21. Jahrhunderts zu begegnen. Auch wenn die Zuständigkeitsgrundlage für die Gutachtenfunktion des gesamten Gerichtshofs weiterhin Gegenstand wissenschaftlicher Kontroversen bleiben mag, ist die materielle Wirkung seiner Gutachten auf die Staatenverantwortlichkeit, die gebotene Sorgfalt und den Klimawandel unbestreitbar. Während die internationale Gemeinschaft versucht, die Nutzung der Meeresressourcen mit dem Gebot des Umweltschutzes in Einklang zu bringen, bietet die Gutachtenfunktion des ITLOS die notwendige normative Orientierung, um sicherzustellen, dass die Rechtsstaatlichkeit in den globalen maritimen Gemeinschaftsgütern Geltung behält. Die künftige Governance der Ozeane wird voraussichtlich weiterhin auf diesen justiziellen Mechanismus zurückgreifen, um systemische Rechtsfragen zu klären, die über bilaterale Streitigkeiten hinausgehen, und damit letztlich zur Stabilität und Integrität der internationalen Rechtsordnung beitragen.