Tracer la ligne en mer : cadres juridiques et critères géographiques des lignes de base droites selon la CNUDM

En droit international de la mer, toute limite maritime — de la mer territoriale à la zone économique exclusive (ZEE) — est mesurée à partir d'un point de départ fondamental : la ligne de base. Si la norme par défaut est la ligne de base normale, qui suit la laisse de basse mer le long de la côte, la nature offre rarement des contours géographiques parfaitement réguliers. Les fjords découpés, les archipels complexes et les échancrures profondes du littoral compliquent l'application directe des mesures hydrographiques.

Pour tenir compte de ces réalités géographiques complexes, le droit international autorise les États côtiers à tracer des lignes de base droites dans des conditions spécifiques et strictement définies. Régie principalement par l'article 7 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM), la méthode des lignes de base droites permet aux États de relier des points appropriés le long de la côte, transformant ainsi des franges littorales intricées en lignes de référence simplifiées. Toutefois, parce que les lignes de base droites repoussent les zones maritimes vers le large et englobent des eaux intérieures où la souveraineté côtière est maximale, leur application demeure l'une des questions les plus controversées et les plus fréquemment contestées de la gouvernance des océans.

Lignes de base normales et lignes de base droites : définir le fondement

Pour comprendre les lignes de base droites, il convient d'abord d'examiner la ligne de base juridique à partir de laquelle toutes les zones maritimes sont mesurées. En vertu de l'article 5 de la CNUDM, la ligne de base normale servant à mesurer la largeur de la mer territoriale est la laisse de basse mer le long de la côte, telle qu'elle est indiquée sur les cartes marines à grande échelle reconnues officiellement par l'État côtier. Cette règle reflète l'interaction naturelle entre la terre et l'eau, garantissant que les limites maritimes d'un État épousent au plus près sa géographie physique réelle.

Cependant, l'application d'une ligne de base normale à des côtes fortement fragmentées ou découpées pose de redoutables défis pratiques et administratifs. Suivre chaque méandre d'un littoral profondément entaillé de fjords aboutirait à une limite extérieure de la mer territoriale extrêmement complexe, parsemée de poches profondes et d'enclaves qui compliqueraient la navigation, l'application de la loi et la gestion des ressources.

Un système de lignes de base droites résout ce problème en reliant les points saillants de la côte ou les éléments situés au large par des segments de droite. Les eaux situées du côté terrestre de ces lignes de base droites sont classées comme eaux intérieures, où l'État côtier exerce sa pleine souveraineté territoriale sans le droit automatique de passage inoffensif dont bénéficient les navires étrangers dans la mer territoriale (sous réserve des exceptions spécifiques prévues à l'article 8 de la CNUDM).

La genèse du cadre juridique : l'affaire des pêcheries anglo-norvégiennes de 1951

La doctrine juridique moderne des lignes de base droites a été établie avant la rédaction de la CNUDM. Elle trouve son origine principale dans l'arrêt historique rendu par la Cour internationale de Justice (CIJ) dans l'affaire des pêcheries (Royaume-Uni c. Norvège) en 1951.

La côte continentale de la Norvège est exceptionnellement découpée, profondément entaillée par les fjords et bordée d'un rempart continu de milliers d'îles, d'îlots et de rochers connu sous le nom de skj\u00e6rgaard (rempart rocheux). En 1935, la Norvège a promulgué un décret royal instaurant un système de lignes de base droites reliant les points extérieurs du skj\u00e6rgaard, afin de protéger ses zones de pêche historiques contre les chalutiers étrangers. Le Royaume-Uni a contesté ce système, soutenant que le droit international exigeait que les lignes de base suivent la laisse de basse mer du territoire continental.

La CIJ a statué en faveur de la Norvège, estimant que la méthode des lignes de base droites n'était pas contraire au droit international dès lors que certains critères géographiques étaient respectés. La Cour a reconnu que la géographie devait être considérée dans son ensemble, précisant que les limites maritimes ne devaient pas s'écarter de manière appréciable de la direction générale de la côte et que les eaux intérieures ainsi délimitées devaient être suffisamment étroitement liées au domaine terrestre. Ces principes jurisprudentiels ont ensuite été codifiés dans la Convention de Genève de 1958 sur la mer territoriale et la zone contiguë, puis directement intégrés à l'article 7 de la CNUDM.

Le mécanisme juridique de l'article 7 de la CNUDM : conditions de tracé des lignes de base droites

L'article 7 de la CNUDM énonce des critères explicites qu'un État côtier doit remplir avant de recourir à un système de lignes de base droites. La convention n'accorde pas un droit illimité de tracer des lignes droites le long de n'importe quel littoral ; elle établit plutôt un cadre juridique conditionnel destiné à concilier la souveraineté côtière et les libertés de navigation internationale.

1. Côtes profondément échancrées et découpées

L'article 7(1) prévoit une première justification géographique alternative : un système de lignes de base droites peut être employé « dans les régions où la ligne côtière présente de profondes échancrures et coupures ».

Pour satisfaire à ce critère, la géographie côtière doit présenter davantage qu'une simple courbure ou de légères baies. Le littoral doit comporter des échancrures profondes et continues — telles que les fjords de Norvège, du Chili ou de l'Ouest canadien — où la terre et l'eau s'entremêlent étroitement. Les côtes simplement incurvées n'atteignent pas ce seuil.

2. Îles bordières à proximité immédiate

La seconde variante prévue à l'article 7, paragraphe 1, s'applique lorsqu'il existe « un chapelet d'îles le long de la côte, à proximité immédiate de celle-ci ».

Ce critère suppose la réunion de deux éléments distincts :

• Un chapelet d'îles : les îles doivent former une chaîne ou un ensemble cohérent et continu le long de la côte, et non des îlots isolés et largement dispersés.
• Proximité immédiate : les îles doivent se trouver à faible distance physique de la côte continentale, créant ainsi une relation spatiale naturelle dans laquelle elles fonctionnent effectivement comme un prolongement du rivage continental.

3. La direction générale de la côte

L'article 7, paragraphe 2, introduit une exigence impérative : « Le tracé des lignes de base droites ne doit pas s'écarter de façon appréciable de la direction générale de la côte. »

Cette règle constitue une limite essentielle contre les revendications excessives. Un État ne peut établir des segments de ligne de base qui s'avancent loin vers la mer selon des angles prononcés, formant ainsi de vastes figures géométriques englobant de grandes étendues de haute mer. Les lignes droites doivent suivre l'alignement macro-géographique de la côte continentale.

4. Lien suffisant avec le domaine terrestre

L'article 7, paragraphe 3, dispose que « les eaux situées en deçà des lignes de base doivent être suffisamment liées au domaine terrestre pour être soumises au régime des eaux intérieures ».

Ce principe porte sur le caractère des eaux ainsi délimitées. Si les eaux enfermées par les lignes envisagées présentent les caractéristiques de l'océan ouvert plutôt que celles d'eaux côtières abritées, le tracé ne satisfait pas au test juridique. Les espaces maritimes ainsi délimités doivent logiquement se rattacher au noyau terrestre de l'État côtier.

5. Restrictions relatives aux hauts-fonds découvrants

En vertu de l'article 7, paragraphe 4, des lignes de base droites ne peuvent être tracées vers ou depuis des hauts-fonds découvrants (formations émergées à marée basse mais submergées à marée haute), sauf si :

• des phares ou des installations similaires émergeant en permanence ont été construits sur ces hauts-fonds ; ou
• le tracé de lignes de base vers ou depuis ces hauts-fonds a fait l'objet d'une reconnaissance internationale générale.

Cette règle empêche les États d'étendre leur système de lignes de base loin en mer en s'appuyant sur des éléments géographiques temporaires ou éphémères qui disparaissent sous les flots à marée haute.

Configurations côtières particulières : fleuves, baies et archipels

Au-delà de l’article 7, la CNUDM prévoit des règles adaptées à des formations géographiques spécifiques, qui complètent les lignes de base droites ou interagissent avec elles.

Embouchures des fleuves (article 9)

Lorsqu’un fleuve se jette directement dans la mer sans former d’estuaire, la ligne de base est une ligne droite tracée en travers de son embouchure entre des points situés sur la laisse de basse mer de ses rives. Si un estuaire se forme, ce sont généralement les règles applicables aux baies prévues à l’article 10 qui s’appliquent.

Baies juridiques (article 10)

L’article 10 régit les échancrures côtières bien marquées dont la pénétration dans les terres est, par rapport à la largeur de son ouverture, telle que ces eaux sont cernées par les terres. Pour être juridiquement qualifiée de baie, une échancrure doit satisfaire au critère du demi-cercle : sa superficie doit être égale ou supérieure à celle du demi-cercle ayant pour diamètre la ligne tracée en travers de l’ouverture de cette échancrure.

En outre, la longueur maximale de la ligne de fermeture tracée en travers de l’ouverture d’une baie juridique ne peut excéder 24 milles marins. Si l’ouverture dépasse 24 milles marins, une ligne de fermeture droite de 24 milles marins peut être tracée à l’intérieur de la baie de manière à englober la plus grande superficie d’eau possible.

Baies historiques et titres historiques

Le paragraphe 6 de l’article 10 soustrait expressément les « baies historiques » à la limite de 24 milles marins et au critère du demi-cercle. Une baie historique est une étendue d’eau qu’un État côtier a traitée comme des eaux intérieures pendant une période prolongée, par l’exercice ouvert, continu et effectif de sa souveraineté, assorti de l’acquiescement ou de l’absence d’opposition effective des États étrangers.

Lignes de base archipélagiques (article 47)

Il existe une distinction essentielle entre les lignes de base droites visées à l’article 7 et les lignes de base archipélagiques prévues à l’article 47. Ces dernières ne peuvent être tracées que par un État archipel officiel — défini à l’article 46 comme un État constitué entièrement par un ou plusieurs archipels (tels que l’Indonésie, les Philippines ou les Fidji).

Les États continentaux possédant des archipels au large (comme les îles Galápagos de l’Équateur ou les Açores du Portugal) ne peuvent invoquer l’article 47. Ils doivent appliquer les lignes de base droites de l’article 7, à condition que la côte du continent ou de l’île satisfasse aux critères relatifs aux côtes profondément découpées ou bordées d’îles.

Synthèse des régimes de lignes de base de la CNUDM

Le tableau suivant synthétise les différents régimes de lignes de base, leurs sources juridiques et leurs principaux critères d’application en droit international :

Conséquences juridiques : eaux intérieures et extension des zones maritimes

La décision de tracer des lignes de base droites emporte des conséquences juridiques et géopolitiques considérables, car elle modifie fondamentalement le régime juridique des eaux ainsi délimitées et repousse vers le large les limites extérieures de toutes les zones maritimes au-delà des côtes.

1. Régime des eaux intérieures et préservation des droits de passage

Lorsqu'un État trace une ligne de base droite, les eaux qui étaient auparavant considérées comme mer territoriale ou haute mer deviennent des eaux intérieures. Dans ces dernières, l'État côtier exerce une souveraineté territoriale absolue, y compris le pouvoir d'interdire totalement l'accès aux navires étrangers.

Toutefois, afin d'empêcher les États d'utiliser les lignes de base droites pour entraver la navigation internationale établie, la CNUDM prévoit une garantie essentielle à l'article 8, paragraphe 2. Si le tracé d'une ligne de base droite a pour effet d'englober dans les eaux intérieures des zones qui n'étaient pas considérées comme telles auparavant, un droit de passage inoffensif subsiste automatiquement dans ces eaux nouvellement délimitées.

2. Repoussement vers le large des zones maritimes

Toutes les zones maritimes étendues étant mesurées à partir de la ligne de base, chaque mille marin dont une ligne de base droite est avancée vers le large repousse d'autant les limites extérieures des zones maritimes de l'État en direction de l'océan :

• Mer territoriale : jusqu’à 12 milles marins de la ligne de base.
• Zone contiguë : jusqu’à 24 milles marins de la ligne de base.
• Zone économique exclusive (ZEE) : jusqu’à 200 milles marins de la ligne de base.
• Plateau continental : jusqu’à 200 milles marins (ou jusqu’à 350 milles marins / 100 milles marins au-delà de l’isobathe des 2 500 mètres, selon les formules relatives au plateau continental étendu).

En reliant des points situés au large, un État peut englober de vastes espaces maritimes et s’assurer des droits souverains exclusifs sur les pêcheries, les gisements de pétrole et de gaz ainsi que sur les minéraux des fonds marins, dans les limites élargies de sa ZEE et de son plateau continental.

Pratique des États, revendications excessives de lignes de base et tensions diplomatiques

Les lignes de base droites offrant des avantages géographiques et économiques considérables, les États côtiers sont naturellement incités à étendre les paramètres juridiques de l’article 7. Au cours des dernières décennies, les revendications excessives de lignes de base sont devenues une source majeure de frictions maritimes à l’échelle mondiale.

Formes courantes de revendications excessives

La pratique des États met en évidence plusieurs applications abusives récurrentes de l’article 7 :

• Lissage des côtes régulières : tracé de lignes de base droites le long de côtes relativement rectilignes ou faiblement incurvées, dépourvues d’échancrures profondes ou de bordures d’îles.
• Raccordement d’îles éloignées : liaison d’îles isolées et très éloignées au large qui ne constituent pas une véritable « bordure d’îles dans le voisinage immédiat » du littoral.
• Longueur excessive des segments : établissement de segments de ligne de base exceptionnellement longs — dépassant parfois 100 milles marins — qui court-circuitent des zones de pleine mer et s’écartent radicalement de la direction générale de la côte.
• Utilisation abusive des hauts-fonds découvrants : appui des lignes de base sur des hauts-fonds découvrants dépourvus de phares ou d’installations permanentes.

Réactions diplomatiques et liberté de navigation

Les nations maritimes — en particulier les États commerçants et les puissances navales — formulent fréquemment des protestations diplomatiques officielles contre les lignes de base droites jugées excessives. Les États-Unis, par l’intermédiaire de leur programme pour la liberté de navigation (FON), mènent régulièrement des contestations opérationnelles et adressent des protestations diplomatiques à l’encontre des revendications de lignes de base droites qu’ils estiment non conformes à l’article 7 de la CNUDM.

Les juridictions internationales et les tribunaux arbitraux ont constamment souligné que la déclaration unilatérale d’une ligne de base par un État ne se légitime pas d’elle-même. Comme l’a affirmé la CIJ dans l’affaire des pêcheries de 1951, « la délimitation des espaces maritimes présente toujours un aspect international ; elle ne saurait dépendre de la seule volonté de l’État riverain telle qu’elle s’exprime dans son droit interne. »

Défis contemporains : élévation du niveau de la mer et lignes de base ambulatories

À mesure que le changement climatique accélère la hausse mondiale du niveau de la mer, le droit des lignes de base fait face à des défis structurels sans précédent. Traditionnellement, les lignes de base prévues par la CNUDM sont considérées comme ambulatories, ce qui signifie que lorsque la laisse de basse mer recule vers l’intérieur des terres sous l’effet de l’érosion côtière et de l’élévation du niveau de la mer, la ligne de base se déplace également vers l’intérieur, réduisant ainsi l’étendue des zones maritimes extérieures de l’État.

Pour les États côtiers de faible altitude et les petits États insulaires en développement (PEID), cette réalité physique constitue une menace existentielle. Si la montée des eaux submerge des îles bordières ou efface certains traits côtiers, les États risquent de perdre leur droit juridique de tracer des lignes de base droites ou de voir l’ensemble de leurs frontières maritimes se contracter.

Pour y faire face, les instances juridiques internationales — notamment l’Association de droit international (ADI) et la Commission du droit international (CDI) — ainsi que des organisations régionales comme le Forum des îles du Pacifique, défendent le concept juridique de lignes de base fixes. Selon cette pratique émergente, dès lors qu’un État côtier a établi ses lignes de base droites et en a déposé le tracé auprès du Secrétaire général des Nations Unies conformément à la CNUDM, ces coordonnées demeureraient définitivement figées, indépendamment des modifications physiques du littoral provoquées par l’élévation du niveau de la mer.

Conclusion : préserver l’équilibre du droit de la mer

Les règles régissant les lignes de base droites en vertu de l’article 7 de la CNUDM représentent un compromis juridique délicat entre la réalité géographique et les droits internationaux. En autorisant les États côtiers à tracer des lignes de base droites le long des côtes profondément échancrées et des franges d’îles, le droit international prend en compte les véritables complexités géographiques qui rendent les lignes de base normales impraticables.

Parallèlement, les conditions juridiques strictes — respect de la direction générale de la côte, proximité des franges d’îles et protection du passage inoffensif — constituent des garanties indispensables contre l’appropriation excessive des espaces côtiers. Alors que les activités maritimes s’intensifient et que le changement climatique redessine les littoraux mondiaux, le respect rigoureux des critères juridiques applicables aux lignes de base droites demeure fondamental pour préserver la stabilité des frontières maritimes et sauvegarder la liberté des mers.