Правовая анатомия исключительной экономической зоны: суверенные права, пределы юрисдикции и свобода мореплавания

Установление исключительной экономической зоны (ИЭЗ) стало одним из самых революционных достижений в истории международного морского права. Закрепленная в Части V Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС) 1982 года, ИЭЗ представляет собой тонкий, достигнутый в ходе напряженных переговоров компромисс между прибрежными государствами, стремящимися защитить свои морские ресурсы, и морскими державами, полными решимости сохранить традиционные свободы открытого моря. Простираясь на расстояние до 200 морских миль от исходных линий прибрежного государства, ИЭЗ не является ни зоной территориального суверенитета, ни частью открытого моря. Напротив, это правовой режим sui generis — уникальное правовое пространство, в котором права, юрисдикция и обязанности тщательно распределены таким образом, чтобы обеспечить баланс между национальными экономическими интересами и глобальной свободой судоходства.

Истоки исключительной экономической зоны

Чтобы понять правовую архитектуру ИЭЗ, необходимо рассмотреть геополитические силы, определившие ее формирование в ходе Третьей конференции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС III). На протяжении столетий международное морское право строилось на простой бинарной системе: узкая полоса территориального моря (исторически — три морские мили, исходя из «правила пушечного выстрела»), над которой прибрежное государство осуществляло полный суверенитет, и обширные пространства открытого моря, управлявшиеся принципом mare liberum (свободы морей).

Однако середина XX века ознаменовалась стремительным развитием морских технологий. Рыболовные флоты дальнего плавания приобрели высокоиндустриальный характер, истощая рыбные запасы вблизи чужих берегов. Одновременно технологические прорывы сделали рентабельной добычу нефти и газа на шельфе. Эти процессы вызвали волну односторонних заявлений. Первыми на этом пути стали Соединенные Штаты, издавшие прокламацию Трумэна 1945 года, в которой заявили о своей юрисдикции над природными ресурсами недр и дна своего континентального шельфа. Вскоре после этого ряд латиноамериканских стран, включая Чили, Эквадор и Перу, принял Сантьягскую декларацию 1952 года, провозгласив исключительный суверенитет и юрисдикцию над морем и морским дном на расстоянии до 200 морских миль от своих берегов в целях защиты жизненно важного кустарного рыболовства.

Такие односторонние расширения угрожали дестабилизировать глобальное судоходство, поскольку военно-морские державы опасались «ползучей юрисдикции», способной в конечном итоге перекрыть важнейшие морские проливы и узкости. Когда в 1973 году начала работу ЮНКЛОС III, перед делегатами встала колоссальная задача согласовать эти взаимоисключающие притязания. Решением стала ИЭЗ — функциональная зона, призванная предоставить прибрежным государствам исключительный контроль над экономическими ресурсами при сохранении свободы мирового транзита, связи и научных исследований.

Правовой характер ИЭЗ как режима sui generis

Правовой статус исключительной экономической зоны (ИЭЗ) установлен в статье 55 Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС), которая определяет её как район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, подпадающий под действие особого правового режима, установленного в Части V. Такая квалификация этого режима как sui generis (особого рода) имеет принципиальное значение. Она подчёркивает, что ИЭЗ не является продолжением сухопутной территории или территориального моря прибрежного государства.

Согласно статье 57, ширина ИЭЗ «не должна превышать 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря». Поскольку территориальное море может простираться на расстояние до 12 морских миль, максимальная фактическая ширина ИЭЗ обычно составляет 188 морских миль. В пределах этой акватории юридические полномочия прибрежного государства не являются абсолютными; они носят функциональный, специализированный характер и строго ограничены целями, перечисленными в Конвенции.

Разграничение суверенитета и суверенных прав

Одним из основополагающих принципов морского права является разграничение понятий «суверенитет» и «суверенные права». В своих внутренних водах и территориальном море прибрежное государство осуществляет полный суверенитет. Это означает, что оно обладает всеобъемлющей законодательной и правоприменительной юрисдикцией в отношении практически всех видов деятельности, иностранных судов и лиц, с учётом лишь конкретных исключений, предусмотренных международным правом, таких как право мирного прохода.

Напротив, в пределах ИЭЗ прибрежное государство не обладает суверенитетом. Вместо этого оно наделено суверенными правами. Суверенные права носят функциональный характер и обусловлены определёнными целями. Они не предоставляют права собственности на само морское пространство, а лишь исключительное право на разведку, эксплуатацию, сохранение и управление ресурсами в этом пространстве. Если прибрежное государство принимает решение не разрабатывать тот или иной ресурс, оно не вправе препятствовать доступу других государств в эту зону для целей, не связанных с освоением ресурсов, при условии, что такая деятельность соответствует нормам международного права.

Суверенные права в отношении ресурсов: экономическая эксплуатация и управление

Статья 56(1)(a) ЮНКЛОС закрепляет основные суверенные права прибрежного государства. Эти права предоставляются в целях «разведки и разработки, сохранения природных ресурсов и управления ими, живых или неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах». Данное положение охватывает как толщу воды (пелагические ресурсы), так и океаническое дно (бентосные и минеральные ресурсы).

Управление рыболовством и принцип оптимального использования

Живые ресурсы, в первую очередь рыбные запасы, исторически являются наиболее спорным аспектом исключительной экономической зоны (ИЭЗ). Конвенция ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) стремится обеспечить баланс между сохранением морских видов и глобальной потребностью в продовольственной безопасности. Согласно статье 61, прибрежное государство обязано определять допустимый улов живых ресурсов в своей ИЭЗ. Оно должно обеспечивать посредством надлежащих мер по сохранению и управлению, чтобы этим ресурсам не угрожало чрезмерное использование. Для достижения этой цели прибрежное государство должно опираться на наилучшие имеющиеся научные данные.

Кроме того, статья 62 закрепляет принцип «оптимального использования». Прибрежное государство обязано содействовать достижению цели оптимального использования живых ресурсов в ИЭЗ. Если прибрежное государство не обладает возможностями для освоения всего допустимого улова, оно юридически обязано предоставить другим государствам доступ к излишку допустимого улова посредством двусторонних или региональных соглашений. Предоставляя такой доступ, прибрежное государство должно учитывать все соответствующие факторы, включая:

• Значение живых ресурсов данного района для экономики соответствующего прибрежного государства и его иных национальных интересов.
• Права государств, не имеющих выхода к морю (согласно статье 69), и географически неблагоприятно расположенных государств (согласно статье 70) в данном регионе.
• Необходимость сведения к минимуму экономических трудностей в государствах, граждане которых обычно вели промысел в данной зоне или которые предприняли значительные усилия в области исследований и выявления запасов.

Иностранные суда, получившие разрешение на промысел в ИЭЗ, обязаны соблюдать законы, правила и меры по сохранению, установленные прибрежным государством. Такие правила могут включать лицензирование, квоты на вылов отдельных видов, сезонные запреты на лов, ограничения на орудия лова, а также размещение наблюдателей на борту.

Неживые ресурсы и их взаимосвязь с континентальным шельфом

Суверенные права прибрежного государства распространяются также на неживые ресурсы, такие как нефть, природный газ и полезные ископаемые морского дна. С юридической точки зрения режим, регулирующий дно и недра ИЭЗ, интегрирован с режимом континентального шельфа, предусмотренным Частью VI ЮНКЛОС. Хотя ИЭЗ и континентальный шельф часто географически совпадают на расстоянии до 200 морских миль, они представляют собой различные правовые понятия. Континентальный шельф может простираться за пределы 200 морских миль при соответствии определенным геологическим критериям (до 350 морских миль и более), тогда как ширина ИЭЗ строго ограничена пределом в 200 морских миль.

Кроме того, статья 56 распространяет суверенные права прибрежного государства на современные виды производства возобновляемой энергии, в частности на «производство энергии посредством использования воды, течений и ветра». Это положение приобрело колоссальное современное значение в связи с глобальным расширением сети морских ветровых электростанций, волновых энергопреобразователей и комплексов приливных электростанций.

Юрисдикционные прерогативы прибрежного государства

Помимо суверенных прав на природные ресурсы, статья 56(1)(b) наделяет прибрежное государство конкретной, ограниченной юрисдикцией в трех отдельных сферах в пределах его ИЭЗ:

1. Создание и использование искусственных островов, установок и сооружений.
2. Морские научные исследования (МНИ).
3. Защита и сохранение морской среды.

Искусственные острова и морские установки

В соответствии со статьей 60 прибрежное государство обладает исключительным правом возводить, разрешать и регулировать строительство, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений в своей ИЭЗ. К ним относятся нефтяные буровые платформы, морские ветрогенераторы и сооружения для научных исследований. Прибрежное государство осуществляет исключительную юрисдикцию над этими искусственными объектами, включая юрисдикцию в отношении таможенного, фискального законодательства, законодательства в области здравоохранения, безопасности и иммиграции.

Важно отметить, что ЮНКЛОС уточняет: искусственные острова, установки и сооружения не обладают статусом естественных островов. Они не имеют собственного территориального моря, и их наличие не влияет на делимитацию территориального моря, ИЭЗ или континентального шельфа. В целях обеспечения безопасности мореплавания прибрежное государство может устанавливать вокруг таких объектов разумные зоны безопасности, которые должны соответствовать международным стандартам и радиус которых, как правило, не может превышать 500 метров.

Морские научные исследования (МНИ)

Проведение морских научных исследований в пределах ИЭЗ регулируется режимом, основанным на получении согласия, который подробно изложен в статье 246. В обычных обстоятельствах от прибрежных государств ожидается предоставление согласия на проекты МНИ, осуществляемые иностранными государствами или международными организациями, при условии, что исследования проводятся исключительно в мирных целях и направлены на расширение научных знаний о морской среде.

Тем не менее прибрежное государство обладает дискреционным правом отказать в согласии, если предлагаемый исследовательский проект:

• Имеет прямое значение для разведки и разработки природных ресурсов, как живых, так и неживых.
• Предполагает бурение континентального шельфа, применение взрывчатых веществ или привнесение вредных веществ в морскую среду.
• Предполагает создание, эксплуатацию или использование искусственных островов, установок и сооружений.
• Содержит недостоверную информацию о характере и целях проекта либо если у проводящего исследование государства имеются невыполненные обязательства по предыдущему исследовательскому проекту.

Сохранение морской среды

Юрисдикция прибрежного государства в области охраны окружающей среды имеет важнейшее значение для защиты уязвимых морских экосистем от загрязнения. Однако эта юрисдикция ограничена, чтобы не допустить использования прибрежными государствами экологических норм в качестве предлога для ограничения законного судоходства.

Согласно Части XII ЮНКЛОС, законы прибрежного государства, направленные на предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения с иностранных судов в ИЭЗ, должны соответствовать «общепринятым международным правилам и стандартам» (ГАИРАС) и обеспечивать их действие; такие правила и стандарты устанавливаются преимущественно через Международную морскую организацию (ИМО). Лишь в специально выделенных, экологически уязвимых районах ИЭЗ прибрежное государство может вводить более строгие природоохранные нормы, и даже в этом случае — только после консультаций с ИМО и получения ее одобрения.

Права и свободы третьих государств

Хотя прибрежное государство обладает суверенными правами ресурсного характера и ограниченной юрисдикцией, ИЭЗ остается международным транзитным коридором. Статья 58 ЮНКЛОС сохраняет ключевые свободы открытого моря для всех остальных государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю. К ним относятся:

• Свобода судоходства: иностранные суда всех типов (торговые, военные и прогулочные) имеют право пересекать ИЭЗ без предварительного уведомления прибрежного государства или получения его разрешения. Это резко контрастирует с территориальным морем, где для иностранных судов действует более ограничительный режим мирного прохода.
• Свобода полетов: гражданские и военные воздушные суда всех стран обладают неограниченным правом выполнять полеты в воздушном пространстве над ИЭЗ. Над территориальным морем или внутренними водами такого права не существует.
• Свобода прокладки подводных кабелей и трубопроводов: все государства вправе прокладывать подводные кабели и трубопроводы по дну ИЭЗ. Хотя трассировка трубопроводов требует согласия прибрежного государства (которое управляет разведкой ресурсов на своем континентальном шельфе), прокладка волоконно-оптических линий связи пользуется высокой степенью защиты и не может быть необоснованно заблокирована.

Стандарт «должного учета» и разрешение споров

Сосуществование прав прибрежного государства и свобод третьих государств создает потенциал для трений. Для их урегулирования ЮНКЛОС закрепляет взаимный стандарт «должного учета»:

«При осуществлении своих прав и выполнении своих обязанностей по настоящей Конвенции в исключительной экономической зоне прибрежные государства должным образом учитывают права и обязанности других государств...» (пункт 2 статьи 56)

«При осуществлении своих прав и выполнении своих обязанностей по настоящей Конвенции в исключительной экономической зоне государства должным образом учитывают права и обязанности прибрежного государства и соблюдают законы и правила, принятые прибрежным государством...» (пункт 3 статьи 58)

В случае возникновения конфликта, когда Конвенция прямо не закрепляет права или юрисдикцию ни за прибрежным государством, ни за другими государствами, статья 59 служит важнейшим предохранительным клапаном. Она предписывает разрешать такой конфликт «на основе справедливости и с учетом всех соответствующих обстоятельств, принимая во внимание значение затрагиваемых интересов для сторон, а также для международного сообщества в целом».

Геополитическая дискуссия о военной деятельности

Один из наиболее устойчивых правовых споров, касающихся ИЭЗ, связан с допустимыми пределами иностранной военной деятельности. Текст ЮНКЛОС намеренно допускает неоднозначность по этому вопросу, что приводит к расхождению толкований среди ведущих морских держав.

С одной стороны, такие морские державы, как Соединенные Штаты, Великобритания и ряд европейских стран, утверждают, что военная деятельность — например, проведение военно-морских маневров, сбор разведывательных данных, гидрографические съемки и полеты военных летательных аппаратов — относится к традиционным свободам открытого моря, защищаемым статьей 58. По их мнению, пока такая деятельность осуществляется в мирных целях (в соответствии со статьей 301) и с должным учетом прав прибрежного государства на ресурсы, согласие этого государства не требуется.

С другой стороны, значительная группа прибрежных государств, включая Китай, Индию, Бразилию и Вьетнам, настаивает на том, что военная деятельность иностранных государств в пределах их ИЭЗ угрожает их национальной безопасности, экологическим интересам или суверенным правам на ресурсы. Эти страны заявляют, что гидрографические съемки представляют собой морские научные исследования (для которых согласно статье 246 требуется согласие), а иностранные военные учения не могут проводиться в ИЭЗ без предварительного разрешения или уведомления.

Сравнительный обзор морских зон

Чтобы рассмотреть ИЭЗ в более широком контексте международного морского права, в приведенной ниже таблице сопоставляются правовой статус, ширина и права, связанные с различными морскими зонами, установленными ЮНКЛОС:

Морская зона	Максимальная ширина	Полномочия прибрежного государства	Основные свободы третьих государств
Внутренние воды	К берегу от исходной линии	Абсолютный суверенитет; приравниваются к сухопутной территории.	Отсутствуют, за исключением случаев, предусмотренных конкретными двусторонними соглашениями или историческими правами.
Территориальное море	До 12 морских миль	Полный суверенитет над толщей воды, морским дном, его недрами и воздушным пространством.	Право мирного прохода (непрерывный и быстрый транзит, не наносящий ущерба). Полеты запрещены.
Прилежащая зона	До 24 морских миль	Ограниченная юрисдикция в целях предотвращения нарушений и обеспечения соблюдения законодательства (таможенного, налогового, иммиграционного и санитарного).	Свобода судоходства и полетов.
Исключительная экономическая зона	До 200 морских миль	Функциональные суверенные права на экономические ресурсы; юрисдикция в отношении морских научных исследований, охраны окружающей среды и искусственных сооружений.	Свобода судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов.
Открытое море	За пределами национальной юрисдикции	Ни одно государство не вправе подчинять какую-либо часть открытого моря своему суверенитету.	Полная свобода судоходства, полетов, рыболовства, научных исследований и прокладки кабелей.

Правоприменительные полномочия и гарантии прав человека

Для того чтобы суверенные права прибрежного государства не оставались лишь декларативными положениями, Конвенция ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) наделяет прибрежные государства широкими правоприменительными полномочиями в соответствии со статьей 73. При защите своих живых ресурсов прибрежное государство может принимать необходимые меры, включая «посадку на судно, инспекцию, арест и судебное разбирательство, необходимые для обеспечения соблюдения законов и правил, принятых им в соответствии с настоящей Конвенцией».

Вместе с тем в ходе разработки ЮНКЛОС III развивающиеся страны и государства, ведущие промысел в удаленных районах, осознали, что бесконтрольные правоприменительные полномочия могут привести к произвольному задержанию судов и экипажей, нарушая нормальное функционирование мировой торговли. Вследствие этого статья 73 включает важнейшие правовые гарантии, призванные обеспечить баланс между правоприменением со стороны государства, соблюдением прав человека и стабильностью морской торговли:

• Немедленное освобождение под залог: Согласно статье 73(2), задержанные суда и их экипажи должны быть незамедлительно освобождены при внесении «разумного залога или иного финансового обеспечения». Если прибрежное государство отказывается освободить судно или требует непомерно высокого залога, государство флага этого судна вправе подать заявление о немедленном освобождении в Международный трибунал по морскому праву (МТМП).
• Запрет телесных наказаний и лишения свободы: В целях предотвращения жестокого обращения с иностранными рыбаками статья 73(3) запрещает назначать наказание в виде лишения свободы (при отсутствии иной договоренности между заинтересованными государствами) или любую иную форму телесного наказания за нарушения правил рыболовства в исключительной экономической зоне.
• Уведомление государства флага: В случаях ареста или задержания иностранных судов прибрежное государство обязано незамедлительно уведомить государство флага по соответствующим дипломатическим каналам о предпринятых мерах и о любых впоследствии наложенных санкциях (статья 73(4)).

Заключение: будущее исключительной экономической зоны

Исключительная экономическая зона остается одним из наиболее успешных инструментов международной дипломатии, обеспечивающим порядок, предсказуемость и устойчивое управление примерно 36% акватории Мирового океана. Отделив право собственности на ресурсы от территориального суверенитета, Конвенция ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) создала гибкую систему, способную адаптироваться к современным вызовам, таким как внедрение морских технологий зеленой энергетики, развитие улавливания и хранения углерода в геологических структурах морского дна, а также обеспечение соблюдения международных экологических стандартов.

Тем не менее ИЭЗ и впредь будет оставаться зоной геополитической напряженности. По мере эволюции угроз морской безопасности, обострения конкуренции за истощающиеся морские ресурсы и продолжающихся дискуссий вокруг военных операций точное толкование принципа «должного учета» интересов других государств останется центральным вопросом морского права. Стабильность глобальной синей экономики всецело зависит от неизменной приверженности всех государств соблюдению того хрупкого баланса суверенных прав и международных свобод, который закреплен в рамках ЮНКЛОС.