Ilhas, Rochedos e Fronteiras Marítimas: Status Jurídico e Delimitação sob o Artigo 121 da CNUDM

Em todos os oceanos do mundo, minúsculas porções de terra emersa deram origem a algumas das disputas geopolíticas mais contenciosas e às batalhas jurídicas mais complexas das relações internacionais contemporâneas. Sob o direito do mar, uma extensão de calcário árido ou um recife de coral isolado pode, em tese, conferir a um Estado costeiro direitos soberanos sobre centenas de milhares de milhas náuticas quadradas de águas circundantes, minerais do leito marinho e pescarias pelágicas. O arcabouço jurídico central que rege essas formações terrestres é o artigo 121 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, amplamente conhecida como CNUDM. Esse dispositivo estabelece o regime jurídico das ilhas, traçando uma fronteira essencial entre territórios insulares plenamente dotados de direitos e meros rochedos incapazes de projetar amplas zonas marítimas.

Contudo, a questão de saber se um acidente geográfico gera uma zona marítima é apenas o primeiro passo na governança dos oceanos. O segundo desafio, frequentemente mais intrincado, surge durante negociações bilaterais ou multilaterais e nas determinações judiciais de limites: que peso deve receber esse acidente quando reivindicações sobrepostas precisam ser divididas? Cortes e tribunais internacionais passaram décadas conciliando a linguagem abrangente de atribuição de direitos do artigo 121 com as exigências de equidade da delimitação marítima. O corpo de jurisprudência internacional resultante demonstra que o direito não garante influência e que a geografia é rotineiramente ajustada por princípios jurídicos para evitar iniquidades.

A arquitetura jurídica do artigo 121 da CNUDM

O artigo 121 da CNUDM é enganosamente conciso, composto por três parágrafos curtos que carregam profundo peso jurídico e econômico. O parágrafo 1º apresenta a definição fundamental de ilha: uma área de terra formada naturalmente, cercada de água, que permanece acima do nível desta na maré alta. Essa definição estabelece três critérios físicos inegociáveis. O acidente deve ser natural, e não artificial; deve consistir em terra firme, e não em estruturas flutuantes ou no leito marinho permanentemente submerso; e deve permanecer emerso durante as maiores marés astronômicas ou marés de sizígia. Os acidentes submersos na maré alta, mas expostos na maré baixa, são classificados pelo artigo 13 da CNUDM como elevações de maré baixa, as quais não possuem mar territorial próprio, a menos que estejam situadas dentro da largura do mar territorial da terra firme ou de uma ilha.

O parágrafo 2º confirma o princípio basilar da igualdade soberana entre as massas continentais e os acidentes insulares. Salvo disposição em contrário do parágrafo terceiro, o mar territorial, a zona contígua, a zona econômica exclusiva e a plataforma continental de uma ilha são determinados de acordo com as disposições da Convenção aplicáveis aos demais territórios terrestres. Isso garante que as ilhas comuns gozem exatamente do mesmo alcance marítimo que os continentes, estendendo-se até doze milhas náuticas para o mar territorial, vinte e quatro milhas náuticas para a zona contígua, duzentas milhas náuticas para a zona econômica exclusiva e, potencialmente, mais além ao longo da plataforma continental externa.

A controvérsia central do artigo reside no parágrafo 3º, que introduz uma ressalva decisiva: os rochedos que não se prestam à habitação humana ou a vida econômica própria não terão zona econômica exclusiva nem plataforma continental. Essa disposição foi negociada na Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar para impedir que Estados costeiros reivindicassem vastas extensões dos bens oceânicos globais com base em postos isolados e desabitados. Contudo, como os redatores omitiram definições explícitas para termos como rochedos, prestar, habitação humana e vida econômica própria, o artigo 121(3) tornou-se uma das cláusulas mais debatidas do direito internacional público.

Qual é a diferença entre uma ilha e um rochedo segundo a CNUDM?

Em termos literais, todo rochedo acima da água na maré alta é tecnicamente uma ilha sob a definição geral constante do artigo 121(1). A verdadeira distinção jurídica criada pela Convenção não se dá entre ilhas e não ilhas, mas entre as ilhas plenamente dotadas de direitos, regidas pelo parágrafo 2º, e os acidentes insulares restritos, regidos pelo parágrafo 3º. Quando juristas internacionais e hidrógrafos analisam qual é a diferença entre uma ilha e um rochedo segundo a CNUDM, examinam a capacidade do acidente de atender aos dois critérios cumulativos de sustentar habitação humana ou sustentar vida econômica própria.

Durante décadas após a abertura da CNUDM para assinatura, em 1982, persistiram interpretações divergentes sobre se o termo rochedo se aplicava estritamente à composição geológica ou se constituía uma ampla categoria jurídica para qualquer acidente insular menor. O esclarecimento moderno definitivo surgiu na histórica Arbitragem do Mar do Sul da China de 2016, entre as Filipinas e a China. O Tribunal Arbitral constituído nos termos do Anexo VII concluiu que o termo rochedo no artigo 121(3) não se restringe às formações geológicas compostas de pedra sólida. Ao contrário, abrange qualquer pequena ilha, ilhota, cayo, banco de areia ou recife de coral que não atenda aos critérios socioeconômicos do parágrafo 3º.

A diferença, portanto, é funcional e objetiva, e não puramente petrológica:

• Ilha de status pleno: Uma formação natural acima da maré alta que possui a capacidade natural, água doce, fontes de alimento ou abrigo necessários para sustentar uma comunidade autônoma de seres humanos por um período prolongado, ou para apoiar atividades econômicas independentes que não dependam exclusivamente de suporte vital externo nem se limitem à extração de recursos baseada em mão de obra não residente.
• Rochedo nos termos do artigo 121(3): Uma formação emergente na maré alta que carece de capacidade natural para sustentar habitação humana ou uma economia local independente. Tais formações mantêm o status jurídico de território terrestre e geram um mar territorial de 12 milhas náuticas e uma zona contígua, mas não podem gerar zona econômica exclusiva ou plataforma continental.

Os rochedos podem ter uma zona econômica exclusiva?

O texto literal do artigo 121(3) fornece uma resposta negativa inequívoca: os rochedos podem ter uma zona econômica exclusiva? Não, as formações que se enquadram na categoria jurídica de rochedos não podem gerar uma zona econômica exclusiva nem uma plataforma continental. Contudo, a aplicação dessa proibição na prática dos Estados e nos processos adjudicatórios tem exigido padrões técnicos e probatórios rigorosos.

Uma questão central reside em saber se um Estado pode converter um rochedo em ilha plena por meio de obras de engenharia, ampliação artificial ou infraestrutura subsidiada. O consenso entre os tribunais internacionais e os principais doutrinadores é que modificações artificiais não podem alterar o status jurídico de uma formação natural nos termos do artigo 121. O Tribunal constituído nos termos do Anexo VII na Arbitragem do Mar da China Meridional decidiu que a capacidade de uma formação deve ser avaliada com base em sua condição natural. Transportar alimentos, dessalinizar água do mar, construir quartéis militares e promover o rodízio de pessoal governamental não demonstram que uma formação seja capaz de sustentar habitação humana por si só. Sem uma capacidade natural intrínseca de manter um grupo humano estabelecido, a formação permanece como um rochedo restrito a um mar territorial.

Além disso, a exclusão quanto à geração de uma zona econômica exclusiva não despoja a formação de todo o seu valor soberano. Um rochedo, nos termos do artigo 121(3), continua sujeito à soberania territorial. Ele projeta uma faixa de doze milhas náuticas de mar territorial, o que significa o controle de aproximadamente 452 milhas náuticas quadradas de águas soberanas, espaço aéreo, leito e subsolo marinhos ao seu redor. Em estreitos estreitos ou mares territoriais disputados, o controle sobre um rochedo abrangido pelo artigo 121(3) continua sendo um ativo estratégico de alto risco.

Como as ilhas afetam a delimitação de fronteiras marítimas?

Determinar a potencial titularidade marítima de uma ilha é algo fundamentalmente distinto de delimitar uma fronteira efetiva entre Estados com costas opostas ou adjacentes. Quando leitores e profissionais perguntam de que modo as ilhas afetam a delimitação de fronteiras marítimas, a resposta exige a transição do regime de titularidade previsto no artigo 121 para os princípios equitativos codificados nos artigos 15, 74 e 83 da CNUDM.

De acordo com a jurisprudência internacional moderna, a delimitação marítima segue uma metodologia estruturada em três etapas, estabelecida pela Corte Internacional de Justiça:

1. Primeira etapa: a linha de equidistância provisória. O tribunal traça uma fronteira provisória com base na estrita equidistância geométrica a partir das linhas de base das costas relevantes. Nessa etapa, os tribunais costumam selecionar pontos de base em costas continentais estáveis ou em massas insulares significativas, excluindo deliberadamente ilhotas pequenas, isoladas ou periféricas, a fim de evitar a introdução de efeitos distorcivos imediatos no modelo matemático.
2. Segunda etapa: o ajuste por circunstâncias relevantes. O tribunal examina se existem circunstâncias especiais ou relevantes que exijam o deslocamento, a rotação ou a alteração da linha de equidistância provisória para alcançar um resultado equitativo. A presença, a posição e a dimensão física das ilhas constituem uma das circunstâncias relevantes mais comuns consideradas nessa etapa.
3. Terceira etapa: o teste de desproporcionalidade. O tribunal verifica se a fronteira resultante não conduz a uma desproporção inequitativa entre a razão dos comprimentos das costas e a razão dos espaços marítimos atribuídos.

Na aplicação dessa metodologia, os tribunais internacionais desenvolveram diversas técnicas para calibrar o peso conferido às ilhas, assegurando que formações de pequena dimensão não produzam um impacto desproporcional sobre a fronteira.

Efeito pleno

Uma ilha recebe efeito pleno quando é integrada ao sistema de linhas de base e pode influenciar a linha de equidistância exatamente da mesma maneira que o território continental. Esse tratamento costuma ser reservado a ilhas de grande extensão, a dependências insulares habitadas próximas à costa ou a Estados arquipélagos cujo território é inteiramente composto por ilhas. Quando uma ilha constitui componente integral da geografia costeira geral, negar-lhe efeito distorceria artificialmente a configuração natural da costa.

Meio efeito ou efeito parcial

Quando a atribuição de efeito pleno a uma ilha projetaria uma cunha desproporcional de jurisdição profundamente em espaços marítimos que, de outro modo, pertenceriam à massa continental oposta, os tribunais frequentemente concedem ao acidente geográfico efeito parcial. No emblemático Caso da Delimitação da Plataforma Continental entre o Reino Unido e a França, de 1977, o Tribunal Arbitral avaliou as Ilhas Scilly, situadas ao largo do extremo sudoeste da Inglaterra. O tribunal concluiu que atribuir efeito pleno às Ilhas Scilly deslocaria excessivamente a linha de fronteira em direção à França. Para equilibrar as equidades, o tribunal aplicou uma solução de meio efeito, traçando uma linha que conferia efeito pleno às Ilhas Scilly, outra linha que as ignorava por completo, e estabelecendo a fronteira final ao longo da bissetriz dessas duas linhas.

Enclavamento

O enclavamento ocorre quando uma ilha pertencente a um Estado está localizada no lado incorreto de uma linha mediana ou se situa imediatamente ao largo da costa continental de outra nação soberana. Em vez de permitir que a ilha isolada divida ao meio todo o domínio marítimo do Estado oposto, os tribunais traçam a fronteira marítima geral entre as duas massas terrestres principais como se a ilha não existisse e, em seguida, concedem à ilha um enclave restrito de mar territorial ao redor de seu perímetro. Essa abordagem foi notoriamente aplicada às Ilhas do Canal britânicas de Jersey e Guernsey na Arbitragem Anglo-Francesa e aos pequenos cayos marítimos da Colômbia na controvérsia territorial e marítima de 2012 entre Nicarágua e Colômbia perante a Corte Internacional de Justiça.

Efeito Nulo

Nos casos em que um acidente insular é minúsculo, desabitado ou posicionado em uma localização extremamente afastada da costa, onde sua presença causaria distorção severa, os tribunais rotineiramente lhe atribuem efeito nulo na delimitação da zona econômica exclusiva e da plataforma continental. À ilha é permitido ter seu mar territorial, mas esse mar territorial forma uma bolha isolada ou é simplesmente ignorado no cálculo mais amplo da fronteira regional de recursos.

Qual é o efeito das pequenas ilhas na delimitação da plataforma continental?

O impacto dos pequenos acidentes geográficos no leito marinho constitui uma área do direito na qual a lacuna entre o título jurídico e a alocação de fronteiras é mais pronunciada. Qual é o efeito das pequenas ilhas na delimitação da plataforma continental? A tendência uniforme na jurisprudência marítima moderna é que ilhas pequenas, remotas ou desabitadas sejam sistematicamente impedidas de exercer influência significativa sobre a divisão da plataforma continental.

A justificativa jurídica para essa contenção assenta-se no princípio fundamental da não invasão. Se um rochedo marítimo isolado ou uma pequena ilha pertencente ao Estado A estiver situado a igual distância entre as costas principais do Estado A e do Estado B, atribuir pleno efeito a esse acidente geográfico empurraria o limite da plataforma continental diretamente contra a linha costeira do Estado B. Esse efeito de corte privaria o Estado B da plataforma continental natural que se prolonga a partir de sua massa terrestre principal, violando o mandato equitativo do artigo 83 da CNUDM.

Uma demonstração definitiva desse princípio ocorreu no caso da Delimitação Marítima no Mar Negro, de 2009, entre a Romênia e a Ucrânia. A controvérsia principal envolvia a Ilha das Serpentes, uma formação calcária de 0,17 quilômetro quadrado pertencente à Ucrânia, situada a aproximadamente vinte milhas náuticas do Delta do Danúbio. A Ucrânia argumentou que a Ilha das Serpentes era uma ilha com plenos direitos nos termos do artigo 121(2), devendo constituir pontos de base para a linha provisória de equidistância ucraniana, o que incorporaria à jurisdição da Ucrânia áreas substanciais da plataforma do Mar Negro ricas em petróleo e gás.

A Corte Internacional de Justiça evitou a difícil questão de saber se a Ilha das Serpentes era um rochedo nos termos do artigo 121(3). Em vez disso, a Corte tratou a questão estritamente por meio da doutrina da delimitação marítima. A Corte entendeu que, mesmo admitindo que a ilha possuísse capacidade de gerar zonas amplas, sua localização geográfica e dimensões diminutas significavam que lhe atribuir qualquer papel na linha provisória de equidistância geraria uma distorção excessiva. A CIJ concluiu que à Ilha das Serpentes deveria ser dado efeito zero na delimitação dos limites da plataforma continental e da zona econômica exclusiva, restringindo sua presença jurídica inteiramente ao seu enclave de mar territorial de 12 milhas náuticas.

Como o direito internacional define habitação humana para ilhas?

Um dos limiares jurídicos mais consequentes estabelecidos pelo artigo 121(3) é a capacidade de uma formação insular de sustentar habitação humana. Durante décadas, os Estados debateram se a presença física de um pequeno grupo de indivíduos — como agentes da guarda costeira, faroleiros ou operadores de estações meteorológicas — seria suficiente para satisfazer o texto. Como o direito internacional define habitação humana para ilhas? O padrão moderno exige uma capacidade objetiva de sustentar uma comunidade humana estabelecida e não transitória em condições autossustentáveis.

O Tribunal constituído nos termos do Anexo VII na Arbitragem do Mar da China Meridional, de 2016, analisou minuciosamente o histórico de negociação, o sentido comum e o contexto do artigo 121(3), estabelecendo diversos padrões jurídicos que hoje servem como orientação de referência sobre o tema:

• Estabilidade qualitativa em detrimento da mera presença física: A habitação humana não significa a simples sobrevivência de seres humanos em uma formação mediante assistência externa artificial. Exige a capacidade de manter uma comunidade humana estável e não temporária. Visitas periódicas de pescadores ou o destacamento contínuo de contingentes militares abastecidos inteiramente por navios de suprimentos da marinha não satisfazem o padrão legal.
• O significado de sustentar: O verbo sustentar exige que a própria formação possua condições naturais para apoiar a vida humana ao longo do tempo. Isso inclui fontes autóctones de água potável, abrigo e solo arável local ou recursos alimentares marinhos imediatos que permitam aos habitantes viver sem reabastecimento constante proveniente do mundo exterior.
• A ausência de subsídios externos: Se um assentamento humano só consegue sobreviver em uma formação porque um Estado administrador gasta recursos substanciais no transporte aéreo de alimentos, água, materiais de construção e combustível, não é a formação que sustenta a habitação; é o Estado que a sustenta. Nos termos do direito internacional, tais sistemas de suporte à vida não podem converter um rochedo em uma ilha plena.
• Integração com a vida econômica: A habitação humana e a vida econômica própria estão estreitamente ligadas. Uma comunidade estabelecida requer estruturas sociais, vida familiar e uma base econômica que não seja puramente extrativista nem subsidiada por órgãos governamentais.

Análise comparativa de decisões judiciais envolvendo formações insulares

O tratamento dispensado a ilhas e rochedos pelos órgãos jurisdicionais internacionais ilustra uma evolução progressiva, afastando-se da aplicação geométrica estrita em direção a um realismo geográfico equitativo. A tabela a seguir sintetiza de que modo casos marítimos fundamentais solucionaram litígios envolvendo formações insulares contestadas ou desproporcionais:

Essa jurisprudência comparada evidencia um princípio consistente: quanto menor a ilha e mais distante estiver da costa continental do Estado titular, menor o peso que o direito internacional lhe permite ter na partilha de áreas marítimas perante um Estado oposto.

A Interação Entre a Elevação do Nível do Mar e o Artigo 121

À medida que a comunidade internacional enfrenta as mudanças climáticas antropogênicas, as definições rígidas do artigo 121 sofrem uma pressão ecológica sem precedentes. As formações de maré alta que historicamente preenchiam os critérios físicos de ilhas estão cada vez mais ameaçadas pela elevação do nível do mar, pela erosão costeira e por eventos meteorológicos extremos. Se uma ilha que anteriormente sustentava habitação humana perder sua lente de água doce devido à intrusão salina, ou se a elevação das águas reduzir uma ilha do artigo 121(2) a uma rocha do artigo 121(3), o Estado costeiro perde automaticamente sua zona econômica exclusiva e sua plataforma continental?

Os Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento, particularmente nos oceanos Pacífico e Índico, defendem com vigor a estabilidade jurídica das linhas de base marítimas. Sob essa doutrina jurídica emergente, frequentemente designada como reforma das linhas de base ambulatoriais, os Estados sustentam que, uma vez determinadas legalmente as zonas marítimas e notificadas às Nações Unidas no âmbito da CNUDM, tais limites devem permanecer fixos e juridicamente duradouros, independentemente de recuos geográficos subsequentes causados pelas mudanças climáticas. Em 2023 e 2024, a Comissão de Direito Internacional e órgãos judiciais internacionais começaram a examinar ativamente a relação entre a condição de Estado, a estabilidade das linhas de base e a perda de território físico. Embora o texto do artigo 121 não preveja explicitamente alterações ambulatoriais provocadas pelo aquecimento global, a prática dos Estados avança rapidamente rumo a uma interpretação que proteja a segurança soberana e econômica das nações insulares vulneráveis.

Soluções equitativas e estabilidade oceânica

O artigo 121 da CNUDM permanece como um dos compromissos mais engenhosos do tratado, limitando com êxito a expansão espacial excessiva de rochedos áridos, ao mesmo tempo que preserva os direitos legítimos de comunidades insulares genuínas. A evolução da jurisprudência sobre delimitação marítima ao longo do último meio século demonstra que os tribunais internacionais operacionalizaram esse dispositivo ao separar rigorosamente o direito à projeção marítima da atribuição de fronteiras.

Mesmo quando uma formação possui o status formal de ilha perante o direito, sua capacidade efetiva de deslocar fronteiras vizinhas é moderada por princípios gerais de equidade, proporcionalidade e não invasão. Por meio de técnicas como o efeito parcial, o enclavamento e o efeito nulo, os tribunais internacionais asseguram que a geografia não se converta em instrumento de injustiça espacial. À medida que as fronteiras oceânicas enfrentam novas pressões decorrentes da transformação ambiental e da competição por recursos marinhos, a aplicação equilibrada do artigo 121 serve como âncora necessária para o Estado de direito internacional no mar.