Îles, rochers et frontières maritimes : statut juridique et délimitation selon l'article 121 de la CNUDM

À travers les océans du monde, de minuscules parcelles de terres émergées ont suscité certains des différends géopolitiques les plus âpres et des batailles juridiques les plus complexes des relations internationales contemporaines. En vertu du droit de la mer, une étendue de calcaire stérile ou un récif corallien isolé peut théoriquement conférer à un État côtier des droits souverains sur des centaines de milliers de milles marins carrés d’eaux environnantes, de minéraux des fonds marins et de pêcheries pélagiques. Le cadre juridique central régissant ces formations terrestres est l’article 121 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, largement connue sous l’acronyme CNUDM. Cette disposition établit le régime juridique des îles, traçant une frontière essentielle entre les territoires insulaires jouissant de tous les droits et les simples rochers incapables de générer de vastes zones maritimes.

Toutefois, déterminer si une formation géographique engendre une zone maritime ne constitue que la première étape de la gouvernance des océans. Le deuxième défi, souvent plus complexe, surgit lors des négociations bilatérales ou multilatérales et des décisions judiciaires de délimitation : quel poids accorder à cette formation lorsque des revendications concurrentes doivent être réparties ? Les cours et tribunaux internationaux consacrent depuis des décennies leurs efforts à concilier la portée générale des droits conférés par l’article 121 avec les exigences d’équité propres à la délimitation maritime. La jurisprudence internationale qui en découle démontre que l’existence d’un droit ne garantit pas son influence, et que la géographie est couramment corrigée par des principes juridiques afin de prévenir toute iniquité.

L’architecture juridique de l’article 121 de la CNUDM

L’article 121 de la CNUDM est d’une concision trompeuse : il se compose de trois courts paragraphes revêtant une importance juridique et économique considérable. Le paragraphe 1 pose la définition fondamentale de l’île : une étendue naturelle de terre entourée d’eau qui reste découverte à marée haute. Cette définition établit trois critères physiques non négociables. La formation doit être naturelle et non artificielle, elle doit être constituée de terre plutôt que de structures flottantes ou de fonds marins perpétuellement submergés, et elle doit demeurer émergée lors des plus hautes marées astronomiques ou des marées de vive-eau. Les formations immergées à marée haute mais découvertes à marée basse sont qualifiées, à l’article 13 de la CNUDM, de hauts-fonds découvrants ; ceux-ci ne possèdent pas de mer territoriale propre, sauf s’ils se situent en deçà de la largeur de la mer territoriale du continent ou d’une île.

Le paragraphe 2 confirme le principe fondamental de l’égalité souveraine entre les masses continentales et les formations insulaires. Sauf disposition contraire du troisième paragraphe, la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique exclusive et le plateau continental d’une île sont déterminés conformément aux dispositions de la Convention applicables aux autres territoires terrestres. Cela garantit que les îles ordinaires bénéficient exactement de la même étendue maritime que les continents, soit jusqu’à douze milles marins pour la mer territoriale, vingt-quatre milles marins pour la zone contiguë, deux cents milles marins pour la zone économique exclusive et, potentiellement, au-delà le long du plateau continental étendu.

La controverse centrale de l’article réside dans le paragraphe 3, qui introduit une condition d’exclusion déterminante : les rochers qui ne se prêtent pas à l’habitation humaine ou à une vie économique propre n’ont pas de zone économique exclusive ni de plateau continental. Cette disposition a été négociée lors de la troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer afin d’empêcher les États côtiers de revendiquer de vastes portions des espaces océaniques mondiaux communs en s’appuyant sur des avant-postes isolés et inhabités. Toutefois, parce que les rédacteurs ont omis de définir explicitement des termes tels que rochers, se prêtent, habitation humaine et vie économique propre, le paragraphe 3 de l’article 121 est devenu l’une des clauses les plus débattues du droit international public.

Quelle est la différence entre une île et un rocher au titre de la CNUDM ?

Au sens littéral, tout rocher émergé à marée haute constitue techniquement une île au regard de la définition générale figurant au paragraphe 1 de l’article 121. La véritable distinction juridique établie par la Convention ne sépare pas les îles des non-îles, mais oppose les îles à statut complet régies par le paragraphe 2 aux formations insulaires à statut restreint régies par le paragraphe 3. Lorsque les juristes internationaux et les hydrographes analysent la différence entre une île et un rocher au titre de la CNUDM, ils examinent la capacité de la formation à satisfaire au double critère consistant à se prêter à l’habitation humaine ou à une vie économique propre.

Pendant les décennies qui ont suivi l’ouverture à la signature de la CNUDM en 1982, des interprétations divergentes ont persisté quant à savoir si le terme rocher s’appliquait strictement à la composition géologique ou s’il constituait une vaste catégorie juridique englobant toute formation insulaire mineure. L’éclaircissement moderne définitif est intervenu lors de l’arbitrage historique de 2016 relatif à la mer de Chine méridionale opposant les Philippines à la Chine. Le tribunal arbitral constitué conformément à l’annexe VII a conclu que le terme rocher figurant au paragraphe 3 de l’article 121 ne se limitait pas aux formations géologiques composées de pierre solide. Il englobe au contraire toute petite île, îlot, cay, banc de sable ou récif corallien qui ne remplit pas les critères socio-économiques du paragraphe 3.

La différence est donc fonctionnelle et objective plutôt que purement pétrologique :

• Île à statut complet : une formation naturelle émergée à marée haute qui possède la capacité naturelle, l’eau douce, les sources de nourriture ou l’abri nécessaires pour soutenir une communauté humaine autonome sur une longue période, ou pour soutenir des activités économiques indépendantes qui ne dépendent pas exclusivement d’un soutien vital extérieur et ne se limitent pas à une extraction de ressources recourant à une main-d’œuvre non résidente.
• Rocher au sens du paragraphe 3 de l’article 121 : une formation émergée à marée haute dépourvue de la capacité naturelle de soutenir une habitation humaine ou une vie économique propre. Ces formations conservent le statut juridique de territoire terrestre et génèrent une mer territoriale de 12 milles marins ainsi qu’une zone contiguë, mais ne peuvent engendrer ni zone économique exclusive ni plateau continental.

Les rochers peuvent-ils générer une zone économique exclusive ?

Le libellé même du paragraphe 3 de l’article 121 apporte une réponse négative sans ambiguïté : les rochers peuvent-ils générer une zone économique exclusive ? Non, les formations relevant de la catégorie juridique des rochers ne peuvent engendrer ni zone économique exclusive ni plateau continental. Toutefois, l’application de cette interdiction dans la pratique des États et les procédures juridictionnelles a exigé des normes techniques et probatoires rigoureuses.

Une question essentielle consiste à savoir si un État peut transformer un rocher en île à part entière par des travaux d’aménagement, un agrandissement artificiel ou des infrastructures subventionnées. Le consensus parmi les tribunaux internationaux et les auteurs de doctrine est que les modifications artificielles ne sauraient altérer le statut juridique d’une formation naturelle au titre de l’article 121. Le tribunal constitué conformément à l’annexe VII dans l’arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale a jugé que la capacité d’une formation doit être évaluée sur la base de son état naturel. L’acheminement de denrées alimentaires, le dessalement de l’eau de mer, la construction de casernes militaires et la rotation de personnels gouvernementaux ne prouvent pas qu’une formation peut entretenir une habitation humaine par ses propres moyens. En l’absence d’une capacité naturelle intrinsèque à soutenir un groupe humain sédentaire, la formation demeure un rocher limité à une mer territoriale.

Par ailleurs, l’exclusion de la génération d’une zone économique exclusive ne prive pas la formation de toute valeur souveraine. Un rocher au sens du paragraphe 3 de l’article 121 reste soumis à la souveraineté territoriale. Il projette une bande de mer territoriale de douze milles marins, ce qui signifie qu’il confère le contrôle sur environ 452 milles marins carrés d’eaux souveraines, d’espace aérien, de fonds marins et de sous-sol qui l’entourent. Dans les détroits étroits ou les mers territoriales contestées, le contrôle d’un rocher visé au paragraphe 3 de l’article 121 demeure un atout stratégique de premier ordre.

Comment les îles influencent-elles la délimitation des frontières maritimes ?

Déterminer les droits maritimes potentiels d’une île relève d’une démarche fondamentalement distincte de celle consistant à délimiter une frontière effective entre des États dont les côtes se font face ou sont adjacentes. Lorsque lecteurs et praticiens s’interrogent sur l’influence des îles dans la délimitation des frontières maritimes, la réponse exige de passer du régime des titres juridiques prévu à l’article 121 aux principes équitables codifiés aux articles 15, 74 et 83 de la CNUDM.

Selon la jurisprudence internationale contemporaine, la délimitation maritime obéit à une méthodologie structurée en trois étapes, établie par la Cour internationale de Justice :

1. Première étape : la ligne d’équidistance provisoire. La juridiction trace une frontière provisoire fondée sur une stricte équidistance géométrique mesurée depuis les lignes de base des côtes pertinentes. À ce stade, les juges retiennent souvent des points de base situés sur des côtes continentales stables ou sur des masses insulaires importantes, en excluant délibérément les petits îlots isolés ou périphériques afin de ne pas fausser d’emblée le modèle mathématique.
2. Deuxième étape : l’ajustement au titre des circonstances pertinentes. La juridiction examine s’il existe des circonstances spéciales ou pertinentes justifiant de déplacer, de faire pivoter ou de modifier la ligne d’équidistance provisoire pour parvenir à un résultat équitable. La présence, la position et l’étendue physique des îles constituent l’une des circonstances pertinentes les plus fréquemment prises en compte à ce stade.
3. Troisième étape : le test de non-disproportionnalité. La juridiction vérifie que la frontière ainsi obtenue n’aboutit pas à une disproportion inéquitable entre le rapport des longueurs des côtes et celui des espaces maritimes attribués.

Dans l’application de cette méthodologie, les juridictions internationales ont élaboré plusieurs techniques permettant de moduler le poids accordé aux îles, afin d’éviter que de petites formations n’exercent une influence disproportionnée sur le tracé de la frontière.

Plein effet

Une île se voit reconnaître un plein effet lorsqu’elle est intégrée au système des lignes de base et qu’elle influe sur la ligne d’équidistance exactement de la même manière qu’un territoire continental. Ce traitement est généralement réservé aux grandes îles, aux dépendances insulaires habitées situées à proximité de la côte ou aux États archipels dont le territoire est exclusivement composé d’îles. Lorsqu’une île fait partie intégrante de la configuration côtière générale, lui refuser tout effet reviendrait à fausser artificiellement la conformation naturelle des côtes.

Demi-effet ou effet partiel

Lorsqu’accorder un plein effet à une île projette un coin disproportionné de juridiction au cœur d’espaces maritimes qui reviendraient autrement au territoire continental opposé, les tribunaux n’attribuent fréquemment qu’un effet partiel à cette formation. Lors de l’arbitrage historique de 1977 sur le plateau continental franco-britannique, la Cour d’arbitrage a examiné le cas des îles Scilly, situées au large de la pointe sud-ouest de l’Angleterre. La cour a estimé que donner un plein effet aux îles Scilly repousserait excessivement la ligne de délimitation vers la France. Afin d’équilibrer les intérêts en présence, le tribunal a appliqué une solution de demi-effet, traçant une première ligne accordant un plein effet aux îles Scilly et une seconde les ignorant totalement, puis fixant la frontière définitive le long de la bissectrice de ces deux lignes.

Enclavement

L’enclavement se produit lorsqu’une île appartenant à un État est située du mauvais côté d’une ligne médiane ou se trouve immédiatement au large de la côte continentale d’une autre nation souveraine. Plutôt que de permettre à l’île isolée de scinder l’ensemble du domaine maritime de l’État opposé, les juridictions tracent la frontière maritime générale entre les deux masses terrestres principales comme si l’île n’existait pas, puis attribuent à celle-ci un enclave restreint de mer territoriale sur son pourtour. Cette approche a notamment été appliquée aux îles anglo-normandes britanniques de Jersey et Guernesey lors de l’arbitrage franco-britannique, ainsi qu’aux petits cayes maritimes de la Colombie dans le différend territorial et maritime de 2012 entre le Nicaragua et la Colombie devant la Cour internationale de Justice.

Effet nul

Dans les affaires où une formation insulaire est minuscule, inhabitée ou située dans une position extrêmement avancée vers le large, de sorte que sa présence entraînerait une distorsion grave, les juridictions lui accordent systématiquement un effet nul dans la délimitation de la zone économique exclusive et du plateau continental. L’île conserve sa mer territoriale, mais celle-ci forme alors une bulle isolée ou se trouve simplement ignorée dans le calcul plus large de la frontière régionale des ressources.

Quel est l’effet des petites îles sur la délimitation du plateau continental ?

L’incidence des petites formations sur les fonds marins constitue un domaine du droit où l’écart entre le titre juridique et l’attribution de la frontière est le plus marqué. Quel est l’effet des petites îles sur la délimitation du plateau continental ? La tendance uniforme de la jurisprudence maritime moderne consiste à empêcher systématiquement les îles petites, éloignées ou inhabitées d’exercer une influence significative sur la répartition du plateau continental.

La justification juridique de cette retenue repose sur le principe fondamental de non-empiètement. Si un rocher maritime isolé ou une petite île appartenant à l’État A se situe à égale distance des côtes principales de l’État A et de l’État B, accorder à cette formation son plein effet repousserait la limite du plateau continental directement contre le littoral de l’État B. Cet effet d’amputation priverait l’État B du prolongement naturel de son plateau continental depuis sa masse terrestre principale, en violation de l’exigence d’équité posée par l’article 83 de la CNUDM.

Une démonstration définitive de ce principe est intervenue dans l’affaire de la Délimitation maritime en mer Noire de 2009 entre la Roumanie et l’Ukraine. Le différend principal portait sur l’île des Serpents, une formation calcaire de 0,17 kilomètre carré appartenant à l’Ukraine, située à environ vingt milles marins au large du delta du Danube. L’Ukraine soutenait que l’île des Serpents constituait une île au sens de l’article 121, paragraphe 2, pouvant prétendre à tous les espaces maritimes, et qu’elle devait servir de point de base pour la ligne d’équidistance provisoire ukrainienne, faisant ainsi basculer sous juridiction ukrainienne de vastes zones du plateau de la mer Noire riches en pétrole et en gaz.

La Cour internationale de Justice a évité la question délicate de savoir si l’île des Serpents était un rocher au sens de l’article 121, paragraphe 3. La Cour a plutôt traité la question strictement sous l’angle de la doctrine de la délimitation maritime. Elle a jugé que, même à supposer que l’île ait la capacité de générer de vastes zones maritimes, sa situation géographique et sa taille infime impliquaient que lui attribuer le moindre rôle dans le tracé de la ligne d’équidistance provisoire produirait une distorsion excessive. La CIJ a conclu que l’île des Serpents ne devait recevoir aucun effet dans la délimitation du plateau continental et de la zone économique exclusive, limitant entièrement sa présence juridique à une enclave de mer territoriale de 12 milles marins.

Comment le droit international définit-il l’habitation humaine des îles ?

L’un des seuils juridiques les plus déterminants établis par l’article 121, paragraphe 3, est la capacité d’une formation insulaire à permettre une habitation humaine. Pendant des décennies, les États ont débattu pour savoir si la présence physique d’un petit groupe de personnes — telles que des garde-côtes, des gardiens de phare ou des opérateurs de stations météorologiques — suffisait à satisfaire au texte. Comment le droit international définit-il l’habitation humaine des îles ? Le critère moderne exige une capacité objective à accueillir une communauté humaine sédentaire et non transitoire dans des conditions d’autosuffisance.

Le tribunal constitué en vertu de l’annexe VII dans l’arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale de 2016 a analysé en profondeur les travaux préparatoires, le sens ordinaire et le contexte de l’article 121, paragraphe 3, établissant plusieurs normes juridiques qui font aujourd’hui autorité en la matière :

• La stabilité qualitative plutôt que la simple présence physique : L'habitation humaine ne se réduit pas à la simple survie d'êtres humains sur une formation grâce à une assistance extérieure artificielle. Elle suppose la capacité de maintenir une communauté humaine stable et non temporaire. Des visites périodiques de pêcheurs ou le déploiement continu de détachements militaires entièrement ravitaillés par des navires de soutien logistique ne satisfont pas au critère juridique.
• Le sens du verbe « entretenir » : Le verbe « entretenir » exige que la formation possède elle-même les conditions naturelles permettant de soutenir la vie humaine dans la durée. Cela inclut des sources indigènes d'eau potable, des abris, ainsi qu'un sol arable local ou des ressources alimentaires marines immédiates permettant aux habitants de vivre sans réapprovisionnement constant depuis l'extérieur.
• L'absence de subventions extérieures : Si un établissement humain ne peut survivre sur une formation que parce qu'un État administrateur consacre des ressources considérables à l'acheminement aérien de nourriture, d'eau, de matériaux de construction et de combustible, ce n'est pas la formation qui entretient l'habitation, mais l'État. En droit international, de tels systèmes de maintien en vie ne sauraient transformer un rocher en île à part entière.
• L'intégration à une vie économique : L'habitation humaine et l'existence d'une vie économique propre sont étroitement liées. Une communauté sédentaire requiert des structures sociales, une vie familiale et une assise économique qui ne soit ni purement extractive ni subventionnée par des organismes publics.

Analyse comparative des décisions judiciaires relatives aux formations insulaires

Le traitement des îles et des rochers par les organes juridictionnels internationaux illustre une évolution progressive, s'éloignant d'une application géométrique stricte au profit d'un réalisme géographique équitable. Le tableau suivant résume la manière dont les principaux contentieux maritimes ont tranché des différends impliquant des formations insulaires contestées ou disproportionnées :

Cette jurisprudence comparée met en évidence un principe constant : plus une île est petite et éloignée de la côte continentale de l'État dont elle relève, moins le droit international lui accorde de poids dans la répartition des espaces maritimes face à un État tiers.

L'interaction entre l'élévation du niveau de la mer et l'article 121

Alors que la communauté internationale fait face au changement climatique d'origine anthropique, les définitions rigides de l'article 121 subissent une pression écologique sans précédent. Les formations qui émergent à marée haute et répondaient historiquement aux critères physiques des îles sont de plus en plus menacées par l'élévation du niveau de la mer, l'érosion côtière et les phénomènes météorologiques extrêmes. Si une île qui permettait autrefois l'habitation humaine perd sa lentille d'eau douce en raison de l'intrusion saline, ou si la montée des eaux réduit une île relevant de l'article 121, paragraphe 2, à un rocher au sens de l'article 121, paragraphe 3, l'État côtier perd-il automatiquement sa zone économique exclusive et son plateau continental ?

Les petits États insulaires en développement, en particulier ceux des océans Pacifique et Indien, plaident avec vigueur pour la stabilité juridique des lignes de base maritimes. Selon cette doctrine juridique émergente, souvent qualifiée de réforme des lignes de base mobiles, les États soutiennent qu’une fois les zones maritimes légalement déterminées et notifiées aux Nations Unies en vertu de la CNUDM, ces limites doivent demeurer fixes et juridiquement pérennes, indépendamment de tout recul géographique ultérieur causé par le changement climatique. En 2023 et 2024, la Commission du droit international et les juridictions internationales ont commencé à examiner activement le lien entre l’étaticité, la stabilité des lignes de base et la perte de territoire physique. Si le texte de l’article 121 n’envisage pas explicitement les modifications dynamiques induites par le réchauffement planétaire, la pratique des États évolue rapidement vers une interprétation protégeant la sécurité souveraine et économique des nations insulaires vulnérables.

Solutions équitables et stabilité des océans

L’article 121 de la CNUDM demeure l’un des compromis les plus ingénieux du traité : il parvient à limiter l’emprise spatiale excessive des rochers inhabitables tout en préservant les droits légitimes des véritables communautés insulaires. L’évolution de la jurisprudence relative à la délimitation maritime au cours du dernier demi-siècle montre que les juridictions internationales ont rendu cette disposition opérationnelle en distinguant strictement le titre juridique de l’attribution des frontières.

Même lorsqu’une formation possède formellement le statut d’île au regard du droit, sa capacité réelle à repousser les frontières voisines est tempérée par les principes supérieurs d’équité, de proportionnalité et de non-empiètement. Grâce à des techniques telles que l’effet partiel, l’enclavement ou l’effet nul, les tribunaux internationaux veillent à ce que la géographie ne devienne pas un instrument d’injustice spatiale. Alors que les frontières océaniques subissent de nouvelles pressions liées aux transformations environnementales et à la concurrence pour les ressources marines, l’application équilibrée de l’article 121 constitue un ancrage indispensable pour l’État de droit international en mer.