Ambiguidades Talassocráticas: O Estatuto Jurídico das Passagens Árticas sob o Artigo 234 da UNCLOS

O recuo da criosfera ártica, precipitado pelas mudanças climáticas antropogênicas, deixou de ser um fenômeno geofísico para se tornar um complexo desafio jurídico. Durante séculos, a Passagem do Noroeste (NWP) e a Rota do Mar do Norte (NSR), ou Passagem do Nordeste (NEP), foram principalmente vias teóricas, bloqueadas pelo gelo marinho perene. Hoje, a acessibilidade sazonal dessas rotas exige uma reavaliação fundamental da soberania marítima, dos direitos de passagem inocente e de trânsito, bem como das isenções regulatórias específicas concedidas pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). A tensão central reside entre os Estados costeiros — principalmente o Canadá e a Federação Russa —, que afirmam que essas passagens constituem águas interiores, e as grandes potências marítimas — lideradas pelos Estados Unidos e pela União Europeia —, que sustentam tratar-se de estreitos internacionais sujeitos ao regime de passagem em trânsito.

Como o artigo 234 da CNUDM afeta a navegação no Ártico?

No centro do debate jurídico sobre o Ártico está o artigo 234 da CNUDM, frequentemente referido como a Exceção Ártica. Esse dispositivo foi o resultado de intensas negociações durante a Terceira Conferência das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS III), impulsionadas principalmente pela promulgação, pelo Canadá, da Lei de Prevenção da Poluição nas Águas Árticas (AWPPA) em 1970. O artigo 234 concede aos Estados costeiros o direito de adotar e aplicar leis e regulamentos não discriminatórios para a prevenção, redução e controle da poluição marinha causada por embarcações em áreas cobertas de gelo dentro dos limites da zona econômica exclusiva (ZEE).

No entanto, a redação do artigo 234 introduz significativa ambiguidade interpretativa. O dispositivo aplica-se quando perigos particularmente graves para a navegação e a poluição do meio marinho possam causar danos importantes ou perturbações irreversíveis ao equilíbrio ecológico, e quando condições climáticas particularmente severas e a presença de gelo que cubra tais áreas durante a maior parte do ano criem obstruções ou perigos excepcionais para a navegação. A expressão a maior parte do ano torna-se cada vez mais problemática em um clima em aquecimento. Se a cobertura de gelo diminuir para menos de seis meses, uma interpretação estritamente textualista sugere que a jurisdição excepcional conferida pelo artigo 234 poderá caducar, fazendo com que o regime jurídico retorne às disposições padrão da Parte XII da CNUDM.

Além disso, a relação entre o Artigo 234 e o regime de passagem em trânsito nos estreitos utilizados para a navegação internacional (Parte III) permanece um ponto de controvérsia. Os Estados costeiros argumentam que o Artigo 234 constitui uma lex specialis que prevalece sobre os direitos gerais de passagem em trânsito, permitindo-lhes impor sistemas obrigatórios de notificação de navios, assistência de quebra-gelos e requisitos para cascos que excedam as normas internacionais estabelecidas pela Organização Marítima Internacional (OMI). Em contrapartida, os Estados de bandeira sustentam que, mesmo em águas cobertas por gelo, o direito fundamental de passagem em trânsito não pode ser suspenso ou significativamente dificultado por regulamentações do Estado costeiro que careçam de amplo consenso internacional.

Qual é o estatuto jurídico da Passagem do Noroeste?

A Passagem do Noroeste, uma série labiríntica de canais através do Arquipélago Ártico Canadiano, é objeto de uma disputa de longa data entre o Canadá e os Estados Unidos. A alegação canadiana de que a Passagem do Noroeste constitui águas internas assenta em dois pilares jurídicos principais: a doutrina das águas históricas e a aplicação de linhas de base retas. Em 1985, após a travessia não autorizada do quebra-gelos Polar Sea, da Guarda Costeira dos Estados Unidos, o Canadá traçou linhas de base retas ao redor de todo o arquipélago, encerrando efetivamente a passagem como águas internas, onde não existe direito de passagem inocente sem o consentimento do Estado costeiro.

A posição dos Estados Unidos, apoiada por muitos Estados-Membros da União Europeia, é a de que a Passagem do Noroeste é um estreito utilizado para a navegação internacional. Para fundamentar esse argumento, invocam o caso do Estreito de Corfu (Reino Unido c. Albânia, 1949), no qual o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ) estabeleceu um teste com dois critérios para definir um estreito internacional: um elemento geográfico (ligar duas partes do alto mar ou de uma ZEE) e um elemento funcional (ser utilizado para a navegação internacional). O Canadá argumenta que o critério funcional não é satisfeito porque a Passagem do Noroeste foi historicamente utilizada para tráfego local, e não para um comércio internacional significativo. No entanto, os Estados Unidos mantêm que o potencial de utilização, aliado à realidade geográfica, é suficiente para classificá-la como um estreito sujeito à passagem em trânsito.

A Rota do Mar do Norte é um estreito internacional?

A Rota do Mar do Norte (NSR), que se estende ao longo da costa ártica russa desde o mar de Kara até o estreito de Bering, apresenta uma arquitetura jurídica paralela, porém distinta. A Rússia, seguindo os passos da União Soviética, mantém um controle rigoroso sobre a NSR, considerando-a uma rota de transporte nacional sob sua jurisdição plena. A Federação Russa utilizou o Decreto 1102 e a Lei Federal n.º 132-FZ para estabelecer um regime regulatório abrangente, administrado pela Administração da NSR. Esse regime inclui notificação prévia obrigatória, escolta compulsória por quebra-gelos (mediante pagamento de taxa) e a exigência de práticos de gelo certificados pela Rússia.

A controvérsia jurídica é semelhante à da Passagem do Noroeste, mas amplificada pela postura estratégica da Rússia. O país utiliza linhas de base retas para englobar diversos estreitos fundamentais — como os estreitos de Vilkitsky, Shokalsky e Laptev —, reivindicando-os como águas interiores. A comunidade internacional, no entanto, considera-os estreitos utilizados para a navegação internacional. O Caso das Pescarias (Reino Unido c. Noruega) de 1951, julgado pela CIJ, é frequentemente citado nesse contexto; embora o tribunal tenha respaldado o uso de linhas de base retas pela Noruega em determinadas áreas costeiras acidentadas, enfatizou que tais linhas não devem afastar-se de maneira apreciável da direção geral da costa. Os críticos argumentam que as linhas traçadas pela Rússia são excessivamente extensas e visam assegurar o controle talassocrático, em vez de refletir necessidades geográficas legítimas.

O governo russo costuma justificar sua posição invocando o artigo 234 como fonte de autoridade sui generis. Argumenta que os riscos singulares da NSR exigem um sistema de gestão centralizado para garantir a segurança e a proteção ambiental. Contudo, a ambiguidade jurídica surge quando a Rússia aplica essas regulamentações a embarcações com imunidade soberana (navios de guerra e navios de Estado), as quais o artigo 236 da CNUDM isenta expressamente das disposições ambientais da Convenção. Essa fricção permanece como um potencial foco de tensões para escaladas marítimas.

Quais são as implicações do derretimento do gelo para a soberania marítima?

A transição do Ártico de um ambiente dominado pelo gelo para uma realidade de águas abertas tem profundas implicações para a validade dos direitos marítimos existentes. Nos termos da CNUDM, as zonas marítimas — mar territorial, zona contígua e ZEEs — são medidas a partir das linhas de base. À medida que as plataformas de gelo costeiras e os elementos permanentes derretem ou recuam, o caráter ambulatorio dessas linhas de base pode provocar deslocamentos nas fronteiras marítimas. Embora o Caso das Pescarias e os posteriores casos da Plataforma Continental do Mar do Norte (RFA c. Dinamarca/Países Baixos, 1969) tenham se concentrado nos contornos físicos da terra, o contexto ártico introduz a variável da mudança de estado físico da matéria (de gelo para água).

Além disso, o eventual desaparecimento do gelo marinho no verão tornaria inócuo o argumento funcional do artigo 234. Se o Ártico se tornar um mar sazonalmente aberto, dissipa-se a justificativa para uma jurisdição excepcional do Estado costeiro baseada nos perigos do gelo. Nesse cenário, prevaleceria o regime de alto-mar ou as normas padrão aplicáveis à ZEE. Isso enfraqueceria a base jurídica da Rússia e do Canadá para exigir taxas ou autorização prévia de trânsito. O vácuo jurídico resultante ou a transição para a lex generalis da CNUDM poderia levar a uma maior presença militar e à intensificação da competição por recursos no Oceano Ártico Central, área regida pela lógica da sentença Mar do Sul da China proferida pelo CPA em 2016 quanto ao estatuto das formações geográficas e aos direitos delas decorrentes.

O futuro jurídico do Ártico depende de a comunidade internacional encarar a região como “patrimônio comum da humanidade”, que exige uma gestão coletiva, ou como uma série de “lagos nacionais” divididos, regidos por noções de territorialidade do século XIX.

O papel do Código Polar e das normas internacionais

Reconhecendo as limitações da regulamentação unilateral pelos Estados costeiros, a OMI adotou o Código Internacional para Navios que Operam em Águas Polares (Código Polar), que se tornou obrigatório em 2017. O Código Polar estabelece um marco regulatório internacional e uniforme para o projeto, a construção, o equipamento e a formação de tripulações de navios. Do ponto de vista jurisprudencial, o Código Polar funciona como uma aplicação do artigo 211 da CNUDM, relativo à poluição proveniente de embarcações. Ao fixar normas internacionais, o Código Polar potencialmente reduz a margem para regulamentações unilaterais “não discriminatórias” ao abrigo do artigo 234, uma vez que qualquer legislação nacional que se desvie significativamente do Código Polar poderá ser contestada como barreira injustificada à navegação.

Precedentes jurisprudenciais e análise comparativa

Ao analisar essas controvérsias, os tribunais internacionais costumam buscar o equilíbrio entre a segurança costeira e a mobilidade marítima. Os casos Usina MOX (Irlanda c. Reino Unido) e Aterros Marítimos (Malásia c. Singapura), julgados pelo TIDM, evidenciam a importância da cooperação e das avaliações de impacto ambiental em espaços marítimos disputados. No Ártico, a ausência de um tratado regional abrangente (ao contrário do Sistema do Tratado da Antártida) faz com que a CNUDM permaneça como a principal constituição dos oceanos. Contudo, como se verificou no caso Arctic Sunrise (Países Baixos c. Rússia), a Rússia tem, por vezes, contestado a jurisdição de órgãos internacionais sobre aquilo que considera serem questões de segurança interna na sua ZEE ártica.

Conclusão

O estatuto jurídico da Passagem do Noroeste e da Rota do Mar do Norte continua a ser uma das questões não resolvidas mais significativas do direito do mar. Embora o Canadá e a Rússia se apoiem numa combinação de título histórico, linhas de base retas e uma interpretação ampla do artigo 234.º para manter o controlo, a comunidade internacional pressiona cada vez mais por um regime de passagem em trânsito à medida que o gelo diminui. A resolução destas tensões provavelmente não ocorrerá através de uma única decisão histórica do TIJ ou do TIDM, mas sim por meio de uma evolução gradual do direito consuetudinário, de acordos bilaterais (como o Acordo de Cooperação no Ártico de 1988 entre os Estados Unidos e o Canadá) e do contínuo aperfeiçoamento de normas internacionais como o Código Polar. À medida que o gelo físico derrete, o gelo jurídico que envolve estas passagens também se fragmenta, exigindo um novo quadro normativo que equilibre as legítimas preocupações ambientais e de segurança dos Estados costeiros com o interesse global em rotas de comércio marítimo eficientes e abertas.