غموض السيطرة البحرية: الوضع القانوني للممرات القطبية الشمالية بموجب المادة 234 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار

لم يعد تراجع الغلاف الجليدي في القطب الشمالي، الناجم عن التغيرات المناخية ذات المنشأ البشري، مجرد ظاهرة جيوفيزيائية، بل تحوّل إلى تحدٍّ قانوني معقد. فعلى مدى قرون، ظل الممر الشمالي الغربي (NWP) وطريق البحر الشمالي (NSR)، أو الممر الشمالي الشرقي (NEP)، ممرات نظرية في المقام الأول، محجوبة خلف جليد بحري دائم. أما اليوم، فإن إمكانية الملاحة الموسمية في هذه الممرات تستوجب إعادة تقييم جذرية للسيادة البحرية، ولحقوق المرور البريء ومرور الترانزيت، وللإعفاءات التنظيمية المحددة الممنوحة بموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار (UNCLOS). ويتمثل جوهر التوتر القائم بين الدول الساحلية — وفي مقدمتها كندا والاتحاد الروسي — التي تؤكد أن هذه الممرات تُعدّ مياهًا داخلية، والقوى البحرية الكبرى — بقيادة الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي — التي ترى أنها مضائق دولية تخضع لنظام مرور الترانزيت.

كيف تؤثر المادة 234 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار على الملاحة في القطب الشمالي؟

تحتل المادة 234 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، والتي يُشار إليها كثيرًا باسم «الاستثناء القطبي»، صميم النقاش القانوني المتعلق بالقطب الشمالي. وقد جاء هذا النص نتيجة مفاوضات مكثفة خلال مؤتمر الأمم المتحدة الثالث لقانون البحار (UNCLOS III)، مدفوعةً في المقام الأول بإصدار كندا لقانون منع تلوث المياه القطبية (AWPPA) عام 1970. وتمنح المادة 234 الدول الساحلية الحق في اعتماد وإنفاذ قوانين ولوائح غير تمييزية لمنع التلوث البحري الناجم عن السفن والحد منه ومراقبته في المناطق المغطاة بالجليد الواقعة ضمن حدود المنطقة الاقتصادية الخالصة (EEZ).

غير أن صياغة المادة 234 تنطوي على غموض تفسيري كبير. فالنص يسري في الحالات التي قد تتسبب فيها الأخطار البالغة الشدة على الملاحة وتلوث البيئة البحرية في إلحاق ضرر جسيم بالتوازن البيئي أو إحداث خلل لا رجعة فيه فيه، وحيث تخلق الظروف المناخية القاسية بوجه خاص ووجود الجليد الذي يغطي هذه المناطق معظم أيام السنة عوائق أو أخطارًا استثنائية على الملاحة. وتُعدّ عبارة معظم أيام السنة إشكالية متزايدة في ظل مناخ آخذ في الاحترار. فإذا تقلصت التغطية الجليدية إلى أقل من ستة أشهر، فإن التفسير الحرفي الصارم يشير إلى أن الولاية الاستثنائية الممنوحة بموجب المادة 234 قد تسقط، ليعود النظام القانوني إلى الأحكام القياسية الواردة في الجزء الثاني عشر من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار.

علاوة على ذلك، لا تزال العلاقة بين المادة 234 ونظام المرور العابر في المضائق المستخدمة للملاحة الدولية (الجزء الثالث) موضع خلاف. إذ ترى الدول الساحلية أن المادة 234 تمثل قاعدة lex specialis (قانوناً خاصاً) تعلو على الحقوق العامة للمرور العابر، مما يتيح لها فرض أنظمة إلزامية للإبلاغ عن السفن، وتقديم المساعدة بواسطة كاسحات الجليد، واشتراطات تتعلق بهياكل السفن تتجاوز المعايير الدولية التي وضعتها المنظمة البحرية الدولية (IMO). وفي المقابل، تحتج دول العَلَم بأن الحق الأساسي في المرور العابر لا يمكن تعليقه أو إعاقتها بشكل كبير، حتى في المياه المغطاة بالجليد، من خلال لوائح تصدرها الدولة الساحلية دون توافق دولي واسع.

ما هو الوضع القانوني للممر الشمالي الغربي؟

يُعد الممر الشمالي الغربي، وهو سلسلة متشابكة من القنوات الممتدة عبر أرخبيل القطب الشمالي الكندي، موضوع نزاع طويل الأمد بين كندا والولايات المتحدة. ويستند ادعاء كندا بأن هذا الممر يُشكل مياهاً داخلية إلى ركيزتين قانونيتين رئيسيتين: مبدأ المياه التاريخية، وتطبيق خطوط الأساس المستقيمة. ففي عام 1985، وعقب عبور كاسحة الجليد التابعة لخفر السواحل الأمريكي Polar Sea دون تصريح، رسمت كندا خطوط أساس مستقيمة حول الأرخبيل بأكمله، مما أدى فعلياً إلى ضم الممر كمياه داخلية لا يوجد فيها حق المرور البريء دون موافقة الدولة الساحلية.

أما موقف الولايات المتحدة، المدعوم من العديد من الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي، فهو أن الممر الشمالي الغربي مضيق يُستخدم للملاحة الدولية. ولتأييد ذلك، يشيرون إلى قضية مضيق كورفو (المملكة المتحدة ضد ألبانيا، 1949)، حيث وضعت محكمة العدل الدولية (ICJ) اختباراً ذا شقين لتحديد المضيق الدولي: عنصر جغرافي (ربط جزأين من أعالي البحار أو المنطقة الاقتصادية الخالصة) وعنصر وظيفي (استخدامه للملاحة الدولية). وتجادل كندا بأن الاختبار الوظيفي غير مستوفى لأن الممر الشمالي الغربي استُخدم تاريخياً لحركة الملاحة المحلية وليس للتجارة الدولية ذات الأهمية. غير أن الولايات المتحدة تؤكد أن إمكانية الاستخدام، مقترنة بالواقع الجغرافي، تكفي لتصنيفه كمضيق يخضع لنظام المرور العابر.

ينطبق المرور العابر؛ ولا تُشترط موافقة الدولة الساحلية في المضائق.

هل يُعد طريق البحر الشمالي مضيقاً دولياً؟

يقدّم طريق البحر الشمالي، الذي يمتد على طول الساحل القطبي الروسي من بحر كارا إلى مضيق بيرينغ، بنية قانونية موازية لكنها متميزة. وتحافظ روسيا، سائرةً على نهج الاتحاد السوفيتي، على رقابة صارمة على طريق البحر الشمالي، إذ تعتبره مساراً للنقل الوطني يخضع لولايتها القضائية الكاملة. وقد استخدم الاتحاد الروسي المرسوم رقم 1102 والقانون الاتحادي رقم 132-FZ لإنشاء نظام تنظيمي شامل تديره إدارة طريق البحر الشمالي. ويتضمن هذا النظام الإخطار المسبق الإلزامي، والمرافقة الإجبارية بكاسحات الجليد (مقابل رسوم)، واشتراط وجود مرشدين جليديين معتمدين من روسيا.

ويُحاكي الجدل القانوني القائم ما يشهده الممر الشمالي الغربي، لكنه يتضخم بسبب الموقف الاستراتيجي لروسيا. فروسيا تستخدم خطوط الأساس المستقيمة لإغلاق عدد من المضائق الرئيسية - مثل مضائق فيلكيتسكي وشوكالسكي ولابتيف - مدعيةً أنها مياه داخلية. غير أن المجتمع الدولي يعتبرها مضائق تُستخدم للملاحة الدولية. وكثيراً ما يُستشهد هنا بقضية مصائد الأسماك لعام 1951 أمام محكمة العدل الدولية (المملكة المتحدة ضد النرويج)؛ فبينما أيدت المحكمة استخدام النرويج لخطوط الأساس المستقيمة في بعض المناطق الساحلية الوعرة، شددت على أن هذه الخطوط يجب ألا تنحرف بأي قدر ملحوظ عن الاتجاه العام للساحل. ويرى المنتقدون أن الخطوط الروسية مفرطة التوسع وتهدف إلى تأمين السيطرة البحرية بدلاً من أن تعكس ضرورات جغرافية مشروعة.

وغالباً ما تبرر الحكومة الروسية موقفها بالاستناد إلى المادة 234 بوصفها مصدراً لسلطة فريدة من نوعها. فهي ترى أن المخاطر الخاصة بطريق البحر الشمالي تستوجب وجود نظام إدارة مركزي لضمان السلامة وحماية البيئة. بيد أن الغموض القانوني ينشأ عندما تطبق روسيا هذه الأنظمة على السفن التي تتمتع بالحصانة السيادية (السفن الحربية والسفن الحكومية)، والتي تستثنيها المادة 236 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار صراحةً من الأحكام البيئية للاتفاقية. ويظل هذا التوتر نقطة اشتعال محتملة للتصعيد البحري.

ما هي تداعيات ذوبان الجليد على السيادة البحرية؟

إن تحول المنطقة القطبية الشمالية من بيئة يهيمن عليها الجليد إلى واقع تسوده المياه المفتوحة له تداعيات عميقة على صحة الحقوق البحرية القائمة. وبموجب اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، تُقاس المناطق البحرية - البحر الإقليمي والمنطقة المتاخمة والمناطق الاقتصادية الخالصة - انطلاقاً من خطوط الأساس. ومع ذوبان الأرفف الجليدية الساحلية والمعالم الدائمة أو تراجعها، قد تؤدي الطبيعة المتحركة لخطوط الأساس هذه إلى تحولات في الحدود البحرية. وفي حين ركزت قضية مصائد الأسماك وقضايا الجرف القاري لبحر الشمال اللاحقة (جمهورية ألمانيا الاتحادية ضد الدنمارك/هولندا، 1969) على المعالم الفيزيائية للأرض، فإن السياق القطبي الشمالي يطرح متغير تغير حالة المادة (من الجليد إلى الماء).

علاوة على ذلك، فإن الاختفاء المحتمل للجليد البحري الصيفي سيجعل الحجة الوظيفية المستندة إلى المادة 234 بلا جدوى. فإذا تحوّل القطب الشمالي إلى بحر مفتوح موسمياً، يتلاشى المبرر الذي تستند إليه الولاية الاستثنائية للدولة الساحلية والقائم على مخاطر الجليد. وفي مثل هذا السيناريو، سيسود نظام أعالي البحار أو اللوائح القياسية للمنطقة الاقتصادية الخالصة. ومن شأن ذلك أن يُضعف الموقف القانوني لروسيا وكندا في المطالبة برسوم أو إذن مسبق للمرور العابر. وقد يؤدي الفراغ القانوني الناتج عن ذلك، أو التحول نحو القانون العام (lex generalis) لاتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، إلى زيادة الوجود العسكري والتنافس على الموارد في المحيط المتجمد الشمالي الأوسط، وهي منطقة تخضع لمنطق الحكم الصادر عن محكمة التحكيم الدائمة عام 2016 في قضية بحر الصين الجنوبي بشأن حالة المعالم البحرية والاستحقاقات المترتبة عليها.

يتوقف المستقبل القانوني للقطب الشمالي على ما إذا كان المجتمع الدولي ينظر إلى المنطقة باعتبارها "تراثاً مشتركاً للإنسانية" يتطلب إدارة جماعية، أم كسلسلة من "البحيرات الوطنية" المجزأة التي تحكمها مفاهيم إقليمية تعود إلى القرن التاسع عشر.

دور المدونة القطبية والمعايير الدولية

إدراكاً لقيود التنظيم الأحادي من جانب الدولة الساحلية، اعتمدت المنظمة البحرية الدولية المدونة الدولية للسفن العاملة في المياه القطبية (المدونة القطبية)، التي أصبحت إلزامية في عام 2017. وتوفر المدونة القطبية إطاراً تنظيمياً دولياً موحداً لتصميم السفن وبنائها ومعداتها وتدريب العاملين عليها. ومن المنظور الفقهي القانوني، تمثل المدونة القطبية تطبيقاً للمادة 211 من اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار، المتعلقة بالتلوث الناجم عن السفن. ومن خلال إرساء معايير دولية، قد تضيق المدونة القطبية نطاق التنظيمات الأحادية "غير التمييزية" بموجب المادة 234، إذ يمكن الطعن في أي قانون وطني يحيد بشكل كبير عن المدونة القطبية باعتباره عائقاً غير مبرر أمام الملاحة.

السوابق القضائية والتحليل المقارن

عند تقييم هذه النزاعات، غالباً ما تنظر المحاكم الدولية في التوازن بين أمن السواحل وحركة الملاحة البحرية. وتُبرز قضية مصنع أكسيد البلوتونيوم المختلط (أيرلندا ضد المملكة المتحدة) وقضية الردم البحري (ماليزيا ضد سنغافورة) المعروضتين أمام المحكمة الدولية لقانون البحار أهمية التعاون وتقييمات الأثر البيئي في الفضاءات البحرية المتنازع عليها. وفي القطب الشمالي، يعني غياب معاهدة إقليمية شاملة (على عكس نظام معاهدة أنتاركتيكا) أن اتفاقية الأمم المتحدة لقانون البحار تظل الدستور الأساسي للمحيطات. ومع ذلك، وكما ظهر في قضية أركتيك صنرايز (هولندا ضد روسيا)، فقد طعنت روسيا أحياناً في ولاية الهيئات الدولية فيما تعتبره مسائل تتعلق بأمنها الداخلي داخل منطقتها الاقتصادية الخالصة في القطب الشمالي.

الخاتمة

لا يزال الوضع القانوني للممر الشمالي الغربي وطريق البحر الشمالي أحد أهم المسائل العالقة في قانون البحار. فبينما تعتمد كندا وروسيا على مزيج من السند التاريخي، وخطوط الأساس المستقيمة، والتفسير الواسع للمادة 234 للحفاظ على سيطرتهما، يزداد دفع المجتمع الدولي نحو إرساء نظام للمرور العابر مع تراجع سمك الجليد. ومن المرجح ألا يُحسم هذا التوتر عبر حكم تاريخي واحد صادر عن محكمة العدل الدولية أو المحكمة الدولية لقانون البحار، بل من خلال التطور التدريجي للقانون العرفي، والاتفاقيات الثنائية (مثل اتفاق التعاون في القطب الشمالي لعام 1988 بين الولايات المتحدة وكندا)، ومواصلة صقل المعايير الدولية كالمدونة القطبية. ومع ذوبان الجليد المادي، يتصدع كذلك الجليد القانوني المحيط بهذه الممرات، مما يستوجب وضع إطار معياري جديد يوازن بين الشواغل البيئية والأمنية المشروعة للدول الساحلية والمصلحة العالمية في إيجاد طرق تجارية بحرية مفتوحة وفعالة.