Ambiguïtés thalassocratiques : le statut juridique des passages arctiques selon l'article 234 de la CNUDM

Le recul de la cryosphère arctique, précipité par les bouleversements climatiques d’origine anthropique, est passé du statut de phénomène géophysique à celui de défi juridique complexe. Pendant des siècles, le passage du Nord-Ouest (PNO) et la route maritime du Nord (RMN), ou passage du Nord-Est (PNE), sont demeurés des voies essentiellement théoriques, prisonnières des glaces de mer pérennes. Aujourd’hui, l’accessibilité saisonnière de ces routes invite à une réévaluation fondamentale de la souveraineté maritime, des droits de passage inoffensif et de transit, ainsi que des dérogations réglementaires spécifiques accordées en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). La tension centrale oppose les États côtiers – principalement le Canada et la Fédération de Russie –, qui affirment que ces passages constituent des eaux intérieures, aux grandes puissances maritimes – menées par les États-Unis et l’Union européenne –, qui soutiennent qu’il s’agit de détroits internationaux soumis au régime du passage en transit.

Comment l’article 234 de la CNUDM affecte-t-il la navigation dans l’Arctique ?

Au cœur du débat juridique sur l’Arctique se trouve l’article 234 de la CNUDM, fréquemment désigné sous le nom d’exception arctique. Cette disposition est le fruit d’intenses négociations menées lors de la troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM III), suscitées principalement par l’adoption par le Canada de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (AWPPA) en 1970. L’article 234 accorde aux États côtiers le droit d’adopter et d’appliquer des lois et règlements non discriminatoires visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin par les navires dans les zones couvertes de glaces situées dans les limites de la zone économique exclusive (ZEE).

Toutefois, le libellé de l’article 234 introduit une ambiguïté interprétative considérable. La disposition s’applique lorsque des risques particulièrement graves pour la navigation et la pollution du milieu marin pourraient causer des dommages importants ou perturber de façon irréversible l’équilibre écologique, et lorsque des conditions climatiques particulièrement rigoureuses et la présence de glaces couvrant ces zones pendant la majeure partie de l’année créent des obstacles ou des dangers exceptionnels pour la navigation. L’expression majeure partie de l’année pose un problème croissant dans un climat en réchauffement. Si la couverture de glace diminue au point de persister moins de six mois, une interprétation strictement textuelle suggère que la compétence exceptionnelle conférée par l’article 234 pourrait devenir caduque, ramenant le régime juridique aux dispositions standard de la partie XII de la CNUDM.

Par ailleurs, la relation entre l’article 234 et le régime du passage en transit dans les détroits servant à la navigation internationale (partie III) demeure un point de discorde. Les États côtiers soutiennent que l’article 234 constitue une lex specialis qui prévaut sur les droits généraux de passage en transit, leur permettant d’imposer des systèmes de déclaration obligatoire des navires, une assistance par brise-glace et des exigences relatives aux coques qui excèdent les normes internationales établies par l’Organisation maritime internationale (OMI). À l’inverse, les États du pavillon font valoir que, même dans les eaux recouvertes de glace, le droit fondamental de passage en transit ne peut être suspendu ni entravé de manière significative par des réglementations de l’État côtier dépourvues d’un large consensus international.

Quel est le statut juridique du passage du Nord-Ouest ?

Le passage du Nord-Ouest, réseau labyrinthique de chenaux traversant l’archipel arctique canadien, fait l’objet d’un différend de longue date entre le Canada et les États-Unis. La revendication canadienne selon laquelle le PNO constitue des eaux intérieures repose sur deux piliers juridiques principaux : la doctrine des eaux historiques et l’application des lignes de base droites. En 1985, à la suite du transit non autorisé du brise-glace Polar Sea de la garde côtière américaine, le Canada a tracé des lignes de base droites autour de l’ensemble de l’archipel, englobant ainsi de fait le passage dans ses eaux intérieures, où aucun droit de passage inoffensif n’existe sans le consentement de l’État côtier.

La position des États-Unis, soutenue par de nombreux États membres de l’Union européenne, est que le PNO constitue un détroit servant à la navigation internationale. Pour étayer cet argument, ils s’appuient sur l’affaire du Détroit de Corfou (Royaume-Uni c. Albanie, 1949), dans laquelle la Cour internationale de Justice (CIJ) a établi un critère à deux volets pour qualifier un détroit d’international : un élément géographique (relier deux parties de la haute mer ou d’une ZEE) et un élément fonctionnel (être utilisé pour la navigation internationale). Le Canada soutient que le critère fonctionnel n’est pas rempli, car le PNO a historiquement été utilisé pour le trafic local plutôt que pour un commerce international significatif. Toutefois, les États-Unis maintiennent que le potentiel d’utilisation, conjugué à la réalité géographique, suffit à le classer comme un détroit soumis au passage en transit.

La route maritime du Nord est-elle un détroit international ?

La route maritime du Nord (RMN), qui longe la côte arctique russe de la mer de Kara au détroit de Béring, présente une architecture juridique parallèle mais distincte. La Russie, dans le sillage de l’Union soviétique, maintient un contrôle rigoureux sur la RMN, qu’elle considère comme une voie de transport nationale relevant pleinement de sa juridiction. La Fédération de Russie s’est appuyée sur le décret n° 1102 et la loi fédérale n° 132-FZ pour instaurer un régime réglementaire complet administré par l’Administration de la RMN. Ce régime prévoit une notification préalable obligatoire, une escorte obligatoire par brise-glace (payante) ainsi que le recours à des pilotes des glaces certifiés par les autorités russes.

La controverse juridique est analogue à celle que suscite le passage du Nord-Ouest, mais elle est amplifiée par la posture stratégique de la Russie. Celle-ci recourt à des lignes de base droites pour englober plusieurs détroits clés — tels que les détroits de Vilkitski, de Chokalski et de Laptev —, les revendiquant comme eaux intérieures. La communauté internationale les considère toutefois comme des détroits servant à la navigation internationale. L’arrêt de la CIJ de 1951 dans l’affaire des Pêcheries (Royaume-Uni c. Norvège) est souvent invoqué à ce sujet ; si la Cour a confirmé l’utilisation par la Norvège de lignes de base droites dans certaines zones côtières accidentées, elle a souligné que ces lignes ne devaient pas s’écarter de manière appréciable de la direction générale de la côte. Les critiques estiment que les lignes tracées par la Russie sont excessivement étendues et visent à asseoir une domination thalassocratique plutôt qu’à répondre à de légitimes nécessités géographiques.

Le gouvernement russe justifie fréquemment sa position en invoquant l’article 234 comme source d’une compétence sui generis. Il fait valoir que les dangers particuliers de la RMN exigent un système de gestion centralisé afin de garantir la sécurité et la protection de l’environnement. Une ambiguïté juridique surgit cependant lorsque la Russie applique cette réglementation aux navires bénéficiant de l’immunité souveraine (navires de guerre et navires d’État), que l’article 236 de la CNUDM soustrait expressément aux dispositions environnementales de la Convention. Cette friction demeure un point de crispation potentiel susceptible de provoquer des escalades maritimes.

Quelles sont les implications de la fonte des glaces pour la souveraineté maritime ?

La transformation de l’Arctique, passant d’un milieu dominé par les glaces à une réalité d’eaux libres, a de profondes répercussions sur la validité des titres maritimes existants. En vertu de la CNUDM, les zones maritimes — mer territoriale, zone contiguë et ZEE — sont mesurées à partir des lignes de base. À mesure que les plateformes de glace côtières et les éléments permanents fondent ou reculent, le caractère ambulant de ces lignes de base peut entraîner des modifications des frontières maritimes. Si l’affaire des Pêcheries et, plus tard, les affaires du Plateau continental de la mer du Nord (RFA c. Danemark/Pays-Bas, 1969) portaient sur les contours physiques du territoire terrestre, le contexte arctique introduit la variable du changement d’état de la matière (de la glace à l’eau).

Par ailleurs, la disparition éventuelle de la banquise estivale rendrait caduc l’argument fonctionnel de l’article 234. Si l’Arctique devient une mer saisonnièrement libre de glaces, la justification d’une compétence exceptionnelle de l’État côtier fondée sur les dangers liés aux glaces s’évanouit. Dans un tel scénario, le régime de la haute mer ou la réglementation standard applicable à la ZEE prévaudrait. Cela affaiblirait la position juridique de la Russie et du Canada pour exiger des redevances ou une autorisation préalable de transit. Le vide juridique qui en résulterait, ou le basculement vers la lex generalis de la CNUDM, pourrait entraîner une présence militaire accrue et une intensification de la concurrence pour les ressources dans l’océan Arctique central, une zone régie par la logique de la sentence arbitrale de 2016 rendue par le CPA dans l’affaire de la mer de Chine méridionale concernant le statut des formations maritimes et les droits qui en découlent.

L’avenir juridique de l’Arctique dépend de la manière dont la communauté internationale perçoit la région : comme un « patrimoine commun de l’humanité » nécessitant une gestion collective, ou comme une série de « lacs nationaux » cloisonnés et régis par des conceptions de la territorialité héritées du XIXe siècle.

Le rôle du Code polaire et des normes internationales

Consciente des limites d’une réglementation unilatérale par l’État côtier, l’OMI a adopté le Recueil international de règles applicables aux navires exploités dans les eaux polaires (Code polaire), devenu obligatoire en 2017. Le Code polaire établit un cadre réglementaire international uniforme pour la conception, la construction, l’équipement et la formation relatifs aux navires. D’un point de vue jurisprudentiel, le Code polaire constitue une mise en œuvre de l’article 211 de la CNUDM, relatif à la pollution par les navires. En fixant des normes internationales, le Code polaire restreint potentiellement la marge de manœuvre des réglementations unilatérales « non discriminatoires » prévues à l’article 234, car toute législation nationale s’en écartant sensiblement pourrait être contestée en tant qu’entrave injustifiée à la navigation.

Précédents jurisprudentiels et analyse comparative

Lorsqu’ils examinent ces différends, les tribunaux internationaux recherchent souvent un équilibre entre la sécurité côtière et la mobilité maritime. Les affaires Usine MOX (Irlande c. Royaume-Uni) et Travaux de poldérisation (Malaisie c. Singapour) portées devant le TIDM soulignent l’importance de la coopération et des études d’impact environnemental dans les espaces maritimes contestés. Dans l’Arctique, l’absence de traité régional global (contrairement au Système du Traité sur l’Antarctique) signifie que la CNUDM demeure la constitution principale des océans. Toutefois, comme l’a illustré l’affaire de l’Arctic Sunrise (Pays-Bas c. Russie), la Russie a parfois contesté la compétence des instances internationales sur ce qu’elle considère relever de sa sécurité intérieure au sein de sa ZEE arctique.

Conclusion

Le statut juridique du passage du Nord-Ouest et de la route maritime du Nord demeure l'une des questions non résolues les plus importantes du droit de la mer. Si le Canada et la Russie s'appuient sur une combinaison de titres historiques, de lignes de base droites et d'une interprétation extensive de l'article 234 pour maintenir leur contrôle, la communauté internationale plaide de plus en plus en faveur d'un régime de passage en transit à mesure que la glace s'amincit. La résolution de ces tensions ne passera probablement pas par un arrêt historique unique de la CIJ ou du TIDM, mais plutôt par une évolution progressive du droit coutumier, par des accords bilatéraux (tels que l'Accord de coopération dans l'Arctique de 1988 entre les États-Unis et le Canada) et par le perfectionnement continu de normes internationales comme le Code polaire. À mesure que la glace physique fond, la glace juridique qui entoure ces passages se fracture également, rendant nécessaire un nouveau cadre normatif capable de concilier les préoccupations légitimes des États côtiers en matière d'environnement et de sécurité avec l'intérêt mondial pour des routes maritimes commerciales ouvertes et efficaces.