ابهامات تالاسوکراتیک: وضعیت حقوقی گذرگاه‌های قطب شمال بر اساس ماده ۲۳۴ کنوانسیون حقوق دریاها

عقب‌نشینی یخ‌کره قطب شمال، که در اثر تغییرات اقلیمی ناشی از فعالیت‌های انسانی رخ داده است، از یک پدیده ژئوفیزیکی به چالشی حقوقیِ پیچیده تبدیل شده است. برای قرن‌ها، گذرگاه شمال غربی (NWP) و مسیر دریایی شمالی (NSR) یا گذرگاه شمال شرقی (NEP) عمدتاً مسیرهایی نظری بودند که پشت یخ‌های دائمی دریایی محبوس مانده بودند. امروزه، دسترسی فصلی به این مسیرها، بازنگری بنیادینی را در حاکمیت دریایی، حقوق عبور بی‌ضرر و ترانزیتی، و معافیت‌های مقرراتی خاصی که بر اساس کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها (UNCLOS) اعطا شده‌اند، می‌طلبد. تنش اصلی میان دولت‌های ساحلی — عمدتاً کانادا و فدراسیون روسیه — که تأکید دارند این گذرگاه‌ها آب‌های داخلی آن‌ها را تشکیل می‌دهند، و قدرت‌های بزرگ دریایی — به رهبری ایالات متحده و اتحادیه اروپا — که معتقدند این گذرگاه‌ها تنگه‌های بین‌المللی مشمول رژیم عبور ترانزیتی هستند، نهفته است.

ماده ۲۳۴ کنوانسیون حقوق دریاها چگونه بر کشتیرانی در قطب شمال تأثیر می‌گذارد؟

در مرکز مناقشات حقوقی مربوط به قطب شمال، ماده ۲۳۴ کنوانسیون حقوق دریاها قرار دارد که غالباً با عنوان «استثنای قطب شمال» شناخته می‌شود. این مقرره حاصل مذاکرات فشرده در جریان سومین کنفرانس ملل متحد درباره حقوق دریاها (UNCLOS III) بود که عمدتاً تحت تأثیر تصویب قانون پیشگیری از آلودگی آب‌های قطب شمال (AWPPA) توسط کانادا در سال ۱۹۷۰ شکل گرفت. ماده ۲۳۴ به دولت‌های ساحلی حق می‌دهد قوانین و مقررات غیرتبعیض‌آمیزی را برای پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی دریایی ناشی از کشتی‌ها در مناطق پوشیده از یخ در محدوده منطقه انحصاری اقتصادی (EEZ) وضع و اجرا کنند.

با این حال، نحوه نگارش ماده ۲۳۴ ابهام تفسیری قابل‌توجهی ایجاد می‌کند. این مقرره در مواردی اعمال می‌شود که خطرات به‌ویژه شدید برای کشتیرانی و آلودگی محیط زیست دریایی بتواند آسیب عمده یا اختلال جبران‌ناپذیری به تعادل اکولوژیکی وارد کند، و در مواردی که شرایط اقلیمی به‌ویژه سخت و وجود یخی که چنین مناطقی را در بیشتر ایام سال می‌پوشاند، موانع یا خطرات استثنایی برای کشتیرانی ایجاد می‌کند. عبارت بیشتر ایام سال در اقلیمی که رو به گرمایش است، روزبه‌روز مسئله‌سازتر می‌شود. اگر پوشش یخی به کمتر از شش ماه کاهش یابد، تفسیری متن‌محور و دقیق نشان می‌دهد که صلاحیت استثنایی اعطاشده در ماده ۲۳۴ ممکن است منتفی شود و رژیم حقوقی به مقررات استاندارد بخش دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها بازگردد.

علاوه بر این، رابطه میان ماده ۲۳۴ و رژیم عبور ترانزیتی در تنگه‌های مورد استفاده برای ناوبری بین‌المللی (بخش سوم) همچنان موضوعی مناقشه‌برانگیز است. دولت‌های ساحلی استدلال می‌کنند که ماده ۲۳۴ یک قاعده خاص (lex specialis) است که بر حقوق عمومی عبور ترانزیتی مقدم بوده و به آن‌ها اجازه می‌دهد نظام‌های الزامی گزارش‌دهی کشتی‌ها، کمک یخ‌شکن‌ها و الزامات مربوط به بدنه کشتی را فراتر از استانداردهای بین‌المللی تعیین‌شده توسط سازمان بین‌المللی دریانوردی (آیمو/IMO) اعمال کنند. در مقابل، دولت‌های صاحب پرچم استدلال می‌کنند که حتی در آب‌های پوشیده از یخ، حق بنیادین عبور ترانزیتی نمی‌تواند از طریق مقررات دولت ساحلی که فاقد اجماع گسترده بین‌المللی است، تعلیق یا به‌طور قابل‌توجهی مختل شود.

وضعیت حقوقی گذرگاه شمال غرب چیست؟

گذرگاه شمال غرب، شبکه‌ای هزارتومانند از آبراهه‌ها در میان مجمع‌الجزایر قطبی کانادا، موضوع اختلاف دیرینه‌ای میان کانادا و ایالات متحده است. ادعای کانادا مبنی بر اینکه این گذرگاه جزو آب‌های داخلی محسوب می‌شود، بر دو پایه اصلی حقوقی استوار است: دکترین آب‌های تاریخی و اعمال خطوط مبدأ مستقیم. در سال ۱۹۸۵، پس از عبور بدون مجوز یخ‌شکن گارد ساحلی ایالات متحده به نام پولار سی، کانادا خطوط مبدأ مستقیمی را در سراسر پیرامون این مجمع‌الجزایر ترسیم کرد و عملاً این گذرگاه را به‌عنوان آب‌های داخلی محصور ساخت؛ جایی که هیچ حق عبور بی‌ضرری بدون رضایت دولت ساحلی وجود ندارد.

موضع ایالات متحده، که بسیاری از کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیز از آن حمایت می‌کنند، این است که گذرگاه شمال غرب تنگه‌ای مورد استفاده برای ناوبری بین‌المللی است. آن‌ها برای اثبات این ادعا به پرونده تنگه کورفو (بریتانیا علیه آلبانی، ۱۹۴۹) استناد می‌کنند؛ پرونده‌ای که در آن دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) آزمونی دووجهی را برای تشخیص تنگه بین‌المللی وضع کرد: عنصر جغرافیایی (اتصال دو بخش از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی) و عنصر کارکردی (مورد استفاده بودن برای ناوبری بین‌المللی). کانادا استدلال می‌کند که آزمون کارکردی محقق نشده است، زیرا گذرگاه شمال غرب از نظر تاریخی بیشتر برای رفت‌وآمدهای محلی به کار رفته تا تجارت مهم بین‌المللی. با این حال، ایالات متحده تأکید دارد که ظرفیت بالقوه استفاده، همراه با واقعیت جغرافیایی، برای طبقه‌بندی آن به‌عنوان تنگه‌ای مشمول عبور ترانزیتی کافی است.

آیا مسیر دریایی شمال یک تنگه بین‌المللی است؟

مسیر دریایی شمال (NSR) که در امتداد سواحل قطبی روسیه از دریای کارا تا تنگه برینگ کشیده شده است، ساختار حقوقی موازی اما متمایزی را به نمایش می‌گذارد. روسیه با پیروی از رویه اتحاد جماهیر شوروی، کنترل سخت‌گیرانه‌ای بر این مسیر اعمال می‌کند و آن را یک مسیر حمل‌ونقل ملی تحت حاکمیت کامل خود می‌داند. فدراسیون روسیه از فرمان ۱۱۰۲ و قانون فدرال شماره ۱۳۲-FZ برای ایجاد یک نظام نظارتی جامع بهره برده است که توسط اداره مسیر دریایی شمال مدیریت می‌شود. این نظام شامل الزام به اطلاع‌رسانی قبلی، همراهی اجباری یخ‌شکن‌ها (در قبال دریافت هزینه) و استفاده از راهنمایان یخی دارای گواهینامه روسی است.

مناقشه حقوقی پیرامون این مسیر شبیه به مناقشات گذرگاه شمال غربی (NWP) است، اما موضع راهبردی روسیه آن را تشدید کرده است. روسیه با استفاده از خطوط مبدأ مستقیم، چندین تنگه کلیدی مانند تنگه‌های ویلکیتسکی، شوکالسکی و لاپتف را در محاصره گرفته و آن‌ها را آب‌های داخلی خود می‌خواند. با این حال، جامعه بین‌المللی این آبراه‌ها را تنگه‌هایی مورد استفاده برای کشتیرانی بین‌المللی تلقی می‌کند. در این زمینه اغلب به پرونده صید ماهی (بریتانیا علیه نروژ) در دیوان بین‌المللی دادگستری در سال ۱۹۵۱ استناد می‌شود؛ هرچند دیوان استفاده نروژ از خطوط مبدأ مستقیم را در برخی مناطق ساحلی ناهموار تأیید کرد، اما تأکید نمود که چنین خطوطی نباید به میزان قابل توجهی از جهت کلی ساحل منحرف شوند. منتقدان استدلال می‌کنند که خطوط ترسیم‌شده از سوی روسیه بیش از حد گسترده است و به جای بازتاب ضرورت‌های جغرافیایی مشروع، با هدف تثبیت سلطه دریایی (تالاسوکراتیک) ترسیم شده‌اند.

دولت روسیه غالباً موضع خود را با استناد به ماده ۲۳۴ به عنوان منبعی برای اعمال اقتدار خاص توجیه می‌کند. مقامات روسی استدلال می‌کنند که خطرات منحصربه‌فرد مسیر دریایی شمال، ایجاد یک نظام مدیریت متمرکز را برای تضمین ایمنی و حفاظت از محیط زیست ضروری می‌سازد. با این حال، ابهام حقوقی زمانی پدیدار می‌شود که روسیه این مقررات را بر شناورهای دارای مصونیت حاکمیتی (کشتی‌های جنگی و شناورهای دولتی) اعمال می‌کند؛ شناورهایی که ماده ۲۳۶ کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) صراحتاً آن‌ها را از مقررات زیست‌محیطی این کنوانسیون مستثنی کرده است. این اصطکاک همچنان نقطه بالقوه تنش‌آفرینی برای تشدید بحران‌های دریایی به شمار می‌رود.

ذوب یخ‌ها چه پیامدهایی برای حاکمیت دریایی دارد؟

گذار قطب شمال از محیطی تحت سلطه یخ به واقعیتی با آب‌های آزاد، پیامدهای عمیقی برای اعتبار entitlements (حقوق) دریایی موجود دارد. بر اساس کنوانسیون حقوق دریاها، مناطق دریایی شامل دریای سرزمینی، منطقه مجاور و مناطق انحصاری اقتصادی از خطوط مبدأ اندازه‌گیری می‌شوند. با ذوب شدن یا عقب‌نشینی قفسه‌های یخی ساحلی و عوارض دائمی، ماهیت متغیر این خطوط مبدأ ممکن است به جابه‌جایی مرزهای دریایی بینجامد. در حالی که پرونده صید ماهی و پس از آن پرونده‌های فالت قاره دریای شمال (جمهوری فدرال آلمان علیه دانمارک/هلند، ۱۹۶۹) بر ویژگی‌های فیزیکی خشکی متمرکز بودند، شرایط قطب شمال متغیر تغییر حالت ماده (از یخ به آب) را وارد معادله می‌کند.

علاوه بر این، ناپدید شدن تدریجی یخ‌های دریایی تابستانی، استدلال کارکردی ماده ۲۳۴ را بی‌اثر خواهد کرد. اگر قطب شمال به دریایی با دسترسی فصلی و آزاد تبدیل شود، توجیه اعمال صلاحیت استثنایی دولت ساحلی بر پایه خطرات ناشی از یخ از میان می‌رود. در چنین سناریویی، رژیم دریاهای آزاد یا مقررات استاندارد منطقه انحصاری اقتصادی حاکم خواهد شد. این امر جایگاه حقوقی روسیه و کانادا را برای مطالبه عوارض یا اخذ مجوز قبلی جهت عبور و مرور تضعیف می‌کند. خلأ حقوقی ناشی از آن یا حرکت به سوی قاعده عام کنوانسیون حقوق دریاها می‌تواند به افزایش حضور نظامی و رقابت بر سر منابع در اقیانوس منجمد شمالی مرکزی بینجامد؛ منطقه‌ای که مشمول منطق رأی سال ۲۰۱۶ دیوان داوری دائمی در پرونده دریای جنوبی چین درباره وضعیت عوارض جغرافیایی و حقوق ناشی از آن‌هاست.

آینده حقوقی قطب شمال به این بستگی دارد که جامعه بین‌المللی این منطقه را «میراث مشترک بشریت» تلقی کند که نیازمند مدیریت جمعی است، یا آن را مجموعه‌ای از «دریاچه‌های ملی» تقسیم‌شده بداند که بر اساس مفاهیم قرن نوزدهمیِ قلمروگرایی اداره می‌شوند.

نقش کد قطبی و استانداردهای بین‌المللی

سازمان بین‌المللی دریانوردی با درک محدودیت‌های مقررات‌گذاری یک‌جانبه دولت ساحلی، کد بین‌المللی کشتی‌های فعال در آب‌های قطبی (کد قطبی) را تصویب کرد که اجرای آن از سال ۲۰۱۷ الزامی شد. کد قطبی چارچوب نظارتی بین‌المللی و یکپارچه‌ای برای طراحی، ساخت، تجهیزات و آموزش کشتی‌ها فراهم می‌آورد. از منظر رویه قضایی، کد قطبی در حکم اجرایی‌سازی ماده ۲۱۱ کنوانسیون حقوق دریاها عمل می‌کند که به آلودگی ناشی از کشتی‌ها مربوط است. کد قطبی با وضع استانداردهای بین‌المللی، دامنه مقررات یک‌جانبه «غیرتبعیض‌آمیز» موضوع ماده ۲۳۴ را محدود می‌سازد، زیرا هر قانون ملی که به‌طور قابل‌توجهی از کد قطبی منحرف شود، ممکن است به عنوان مانعی غیرموجه در برابر کشتیرانی مورد اعتراض قرار گیرد.

سوابق قضایی و تحلیل تطبیقی

محاکم بین‌المللی در ارزیابی این اختلافات، غالباً به تعادل میان امنیت ساحلی و آزادی تردد دریایی توجه می‌کنند. پرونده کارخانه موکس (ایرلند علیه بریتانیا) و پرونده احیای اراضی (مالزی علیه سنگاپور) در دیوان بین‌المللی حقوق دریاها، اهمیت همکاری و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی را در فضاهای دریایی مورد مناقشه برجسته می‌سازد. در قطب شمال، فقدان یک معاهده منطقه‌ای جامع (برخلاف نظام معاهده جنوبگان) بدان معناست که کنوانسیون حقوق دریاها همچنان قانون اساسی اصلی اقیانوس‌ها باقی می‌ماند. با این حال، همان‌گونه که در پرونده آرکتیک سانرایز (هلند علیه روسیه) مشاهده شد، روسیه گاه صلاحیت نهادهای بین‌المللی را در آنچه مسائل امنیتی داخلی خود در منطقه انحصاری اقتصادی قطب شمالش می‌داند، به چالش کشیده است.

نتیجه‌گیری

وضعیت حقوقی گذرگاه شمال غربی و مسیر دریایی شمال همچنان یکی از مهم‌ترین مسائل حل‌نشده در حقوق دریاها به شمار می‌رود. در حالی که کانادا و روسیه برای حفظ کنترل خود بر ترکیبی از عنوان تاریخی، خطوط مبدأ مستقیم و تفسیری موسع از ماده ۲۳۴ تکیه می‌کنند، جامعه بین‌المللی با نازک‌تر شدن یخ‌ها، بیش از پیش خواستار استقرار نظام عبور ترانزیتی است. رفع این تنش‌ها احتمالاً نه از طریق یک رأی شاخص واحد از سوی دیوان بین‌المللی دادگستری یا دیوان بین‌المللی حقوق دریاها، بلکه از راه تکامل تدریجی حقوق عرفی، توافق‌نامه‌های دوجانبه (مانند موافقت‌نامه همکاری قطب شمال میان آمریکا و کانادا در سال ۱۹۸۸) و پالایش مستمر استانداردهای بین‌المللی نظیر کد قطبی محقق خواهد شد. همزمان با ذوب شدن یخ‌های فیزیکی، یخ‌های حقوقی پیرامون این گذرگاه‌ها نیز در حال شکستن است و این امر ضرورت ایجاد چارچوب هنجاری جدیدی را ایجاب می‌کند که دغدغه‌های مشروع زیست‌محیطی و امنیتی دولت‌های ساحلی را با منافع جهانی در داشتن مسیرهای تجاری دریایی کارآمد و آزاد متوازن سازد.