守护海洋：《联合国海洋法公约》第十二部分与保护海洋环境的全球义务

海洋覆盖了地球表面百分之七十以上的面积，构成了地球主要的生命支持系统。几个世纪以来，传统的国际海洋法在公海自由原则下运行，将海洋视为一个无尽的废弃物消纳池和不受限制的资源开采公地。然而，二十世纪工业化、海上运输、近海石油开发以及陆源径流的迅速扩张，暴露了海洋生态系统的极度脆弱性。当第三次联合国海洋法会议于1973年召开时，与会代表认识到，传统的法律概念完全不足以应对系统性的海洋退化。这些谈判的结晶——1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）——从根本上重塑了国际环境法。这一转变的核心在于第十二部分，这是一个完全致力于保护和保全海洋环境的综合性法律框架。

第十二部分确立了所有主权国家保护海洋环境的具有约束力的普遍性法律义务，实现了历史性的突破。通常被称为“海洋宪法”的《联合国海洋法公约》，编纂了规范所有海洋污染源的一般原则和详细规则。通过在自然资源主权权利与强制性环境义务之间取得平衡，第十二部分成为了现代全球海洋治理赖以存在的基石。

什么是《联合国海洋法公约》第十二部分？

《联合国海洋法公约》第十二部分由第192条至第237条组成，是规范全球海洋环境保护和保全的首要法律制度。与此前针对特定污染物或地理区域的部门性或区域性条约不同，第十二部分建立了一个适用于全球所有海域的整体性框架，包括内水、领海、专属经济区、大陆架和公海。

第十二部分的结构精心组织为十一个节，涵盖：

• 第一节（一般规定）：确立预防海洋污染的基本义务、主权权利及基本措施。
• 第二节（全球与区域合作）：规定国际合作、通报程序及联合应急计划。
• 第三节（技术援助）：鼓励向发展中国家提供科学和技术援助以促进环境保护。
• 第四节（监测与环境评估）：要求各国监测污染风险并开展强制性环境影响评估。
• 第五节（国际规则与国内立法）：针对六种不同来源的海洋污染概述具体监管框架。
• 第六节（执行）：界定船旗国、港口国和沿海国在执行环境规则方面的管辖权限。
• 第七节（保障措施）：对执行权力施加限制，以防止对合法航行造成不当干扰。
• 第八节（冰封区域）：赋予沿海国在生态脆弱的极地地区更强的监管权力。
• 第九节（责任与赔偿）：规定有关海洋环境损害的民事责任和赔偿机制。
• 第十节（主权豁免）：豁免军舰和非商业政府船舶，同时要求其行为符合《联合国海洋法公约》标准。
• 第十一节（其他公约下的义务）：阐明第十二部分与其他具体环境条约之间的关系。

什么是《联合国海洋法公约》第一百九十二条？

第一百九十二条是第十二部分的核心支柱，也是国际环境法中最关键的规定之一。该条仅由一句话构成，规定各国有保护和保全海洋环境的义务。尽管措辞简短，第一百九十二条的法律分量却极为广泛且影响深远。

与仅侧重于防止有害排放或控制特定污染物的传统条约条款不同，第一百九十二条确立了一项积极、前瞻性的义务。保护义务要求各国主动防止未来损害，维护海洋生态系统免于退化。保全义务则要求对已遭受损害的生态系统进行养护和恢复。此外，国际判例已确认，第一百九十二条具有普遍适用性，涵盖所有海域中的海洋生物资源和非生物环境要素。

第192条必须与第193条结合起来阅读，后者反映了环境保护与国家主权之间微妙的法律妥协。第193条确认，各国拥有按照其环境政策并根据其保护和保全海洋环境的义务开发其自然资源的主权权利。通过明确将资源开发作为环境保护的前提条件，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）确立了国家对自然资源的主权并非绝对，而是在法律上受到环境义务的限制。

国际海洋法法庭（ITLOS）和国际仲裁庭已多次确认第192条的法律意义。在诸如南方蓝鳍金枪鱼案（Southern Bluefin Tuna cases）、MOX核燃料工厂案（MOX Plant case）以及南海仲裁案（South China Sea Arbitration）等具有里程碑意义的裁决中，法庭和仲裁庭强调第192条创设了严格的尽职义务。各国在法律上被要求尽最大努力、部署适当的监管机制并采取必要的国内措施，以防止在其国家管辖范围内外造成环境损害。

国家在《联合国海洋法公约》第十二部分项下承担哪些义务？

在第十二部分项下，国家义务远非局限于抽象原则，而是延伸至具体的立法和行政义务。第194条规定了首要的操作性义务，要求各国采取一切符合《联合国海洋法公约》的措施，以防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染。各国必须使用其所能支配的最佳可行手段，并视情况单独或联合行动。

第194条特别针对了几大主要海洋污染类别，这些类别在第五节中得到了进一步阐述：

• 陆地来源（第207条）：各国必须制定法律和规章，以防止源自陆地的海洋污染，包括河流、河口、管道和排污结构物。在进入全球海洋的海洋塑料、农业径流和工业废物中，陆地来源的污染占绝大多数。
• 国家管辖的海底活动（第208条）：沿海国必须建立监管框架，以应对领海和专属经济区内近海石油平台、天然气钻探和海底开采所产生的污染。
• “区域”内的活动（第209条）：国际规则和国内法律必须对国家管辖范围以外的海底开采进行规范，使国际海底管理局（ISA）和担保国承担起制定严格环境保护保障措施的责任。
• 倾倒（第210条）：国家法律框架必须规范或禁止在海上蓄意处置废物，使国内法与《伦敦公约》确立的全球标准保持一致。
• 来自船只的污染（第211条）：要求各国通过主管国际组织（主要是国际海事组织（IMO））制定国际规则，并针对船舶排放和排污实施船旗国、沿海国和港口国规章。
• 来自或通过大气层的污染（第212条）：各国必须采取措施应对源自或通过大气层的海洋污染，涵盖船舶废气排放和工业大气沉降。

此外，第196条对技术和外来物种规定了明确的义务。各国必须采取一切必要措施，以防止、减少和控制因在其管辖或控制下使用技术而造成的污染，或由于故意或偶然将有害外来物种引入海洋环境的特定部分而造成的污染。

《联合国海洋法公约》如何防止海洋污染？

《联合国海洋法公约》通过建立一个基于谨慎义务、国际合作和强制性程序工具的全面框架来防止海洋污染。《联合国海洋法公约》并没有试图直接在条约文本中设定具体的定量排放限制，而是发挥着框架性公约的作用，将国际海事组织（IMO）等专业国际组织确立的外部技术标准纳入其中。

预防的核心机制是国际和区域合作，具体见于第一百九十七条至第二百零一条。各国有法律义务在全球或区域基础上开展合作，制定国际规则、标准和推荐做法。这一合作框架促进了区域海协定的建立，例如《地中海行动计划》和《保护东北大西洋海洋环境公约》，使海洋治理因地制宜地适应特定的生态区域。此外，第一百九十八条要求，一旦一国意识到海洋环境面临因污染而遭受损害的迫在眉睫的危险，必须立即通知邻国和主管国际组织。

在第十二部分第四节下，程序性保障在预防污染方面发挥着关键作用。第二百零四条规定了对海洋污染的风险和影响进行持续监测的义务。第二百零六条确立了关于环境影响评价（EIA）的明确义务：

各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在可行范围内评估此类活动对海洋环境的潜在影响，并公布结果报告。

这一预防性框架高度依赖勤勉尽责原则。各国必须制定充分的国内立法，设立行政机制，监督合规情况，并对其管辖下的私营主体实施执法。在咨询意见和法庭裁决中，国际法院和法庭已确认，未能开展适当的环境影响评价或未监测有风险的海上开发项目，构成对第十二部分项下国际义务的直接违反。

《联合国海洋法公约》如何对海洋污染进行执法？

执法是连接国际环境标准与实际合规的重要桥梁。《联合国海洋法公约》第十二部分在第二百一十三条至第二百二十二条中确立了一个精心平衡的管辖权体系，分别由船旗国、沿海国和港口国行使。

船旗国管辖权

第二百一十七条规定船旗国（即船舶登记国）承担首要执法责任。船旗国必须确保其船舶遵守国际规则和规章，开展定期船舶检查，禁止不合规船舶航行，并且无论污染事件发生在何处，都要对违法行为提起诉讼。

港口国管辖权

第218条引入了一项创新的执法机制，授权港口国对自愿停靠在其港口的外国船舶在公海或其他国家海域发生的未经授权排放行为进行调查并提起法律诉讼。该机制消除了监管漏洞，并加强了对国际航线的全球监管。

沿海国管辖权

第220条授权沿海国在其领海和专属经济区内执行环境保护法律。如果船舶实施了明显的违规行为，导致大量排放并构成重大损害威胁，沿海国可根据违规行为的严重程度，对船舶进行检查、要求提供信息或提起法律诉讼。

第十二部分将这些执法权力与第七节（第223条至第233条）中规定的严格保障措施相平衡。执法行动必须避免危害海上安全、造成航行危险或引起不当延迟。此外，对于外国船舶的违规行为，通常只能处以金钱处罚，除非在领海内发生了故意且严重的污染行为。

当就第十二部分的解释或适用产生环境争端时，各国必须诉诸《联合国海洋法公约》第十五部分设立的强制性争端解决机制。各国可向国际海洋法法庭（ITLOS）、国际法院（ICJ）或仲裁庭提起申诉。这一具有约束力的争端解决体系确保了第十二部分规定的环境义务在国际舞台上具有法律可执行性。

当代挑战与海洋环境法的未来

尽管第十二部分是在四十年前谈判达成的，但其灵活的法律设计使《联合国海洋法公约》能够适应新出现的环境威胁。然而，现代海洋挑战正在考验该框架的极限。

海洋塑料污染已达到危机水平，每年有数百万公吨的塑料垃圾流入海洋。由于陆源污染占流入海洋塑料的绝大多数，有效的执法需要根据第207条加强国内废物管理法规。关于具有法律约束力的全球塑料条约的谈判，正是直接建立在第192条的基本义务之上。

气候变化构成了另一个深远威胁，导致海洋酸化、海洋变暖和海平面上升。在最近的司法裁判中，包括国际海洋法法庭（ITLOS）2024年关于气候变化与国际法的咨询意见，法庭明确裁定，根据《联合国海洋法公约》，温室气体排放构成海洋污染。因此，根据第194条，各国在法律上有义务采取一切必要措施减少大气碳排放，以保护海洋生态系统。

最后，2023年《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（《BBNJ协定》）的通过标志着一个重要里程碑。《BBNJ协定》通过建立海洋保护区、全面环境影响评价以及公平获取海洋遗传资源的法律机制，使第十二部分在公海上得以具体落实。

结语

《联合国海洋法公约》第十二部分是国际环境法领域的里程碑式成就。通过以保护和保全海洋生态系统的普遍法律义务取代任意的海洋开发，第十二部分重塑了全球海洋治理格局。从第192条的核心授权到其完善的执行机制以及对国际标准的整合，第十二部分提供了一个能够应对复杂海洋环境危机的持久法律框架。面对气候变化、海洋酸化和塑料污染带来的日益严峻的生态压力，保护海洋环境的一般义务始终是为子孙后代守护海洋不可或缺的基石。