حفاظت از اقیانوس‌ها: بخش ۱۲ کنوانسیون حقوق دریاها و تعهد جهانی به حفظ محیط زیست دریایی

اقیانوس‌ها بیش از هفتاد درصد از سطح زمین را پوشش می‌دهند و اصلی‌ترین سیستم پشتیبان حیات در سیاره به شمار می‌روند. برای قرن‌ها، حقوق بین‌الملل سنتی دریاها تحت اصل آزادی دریاهای آزاد عمل می‌کرد و با آب‌های اقیانوس به عنوان مخزنی تمام‌نشدنی برای پسماندها و پهنه‌ای مشترک و بدون محدودیت برای استخراج منابع برخورد می‌کرد. با این حال، گسترش سریع صنعتی‌شدن، حمل‌ونقل دریایی، توسعه نفت فراساحلی و رواناب‌های منشأ گرفته از خشکی در قرن بیستم، آسیب‌پذیری شدید اکوسیستم‌های دریایی را آشکار ساخت. هنگامی که سومین کنفرانس حقوق دریاهای سازمان ملل متحد در سال ۱۹۷۳ تشکیل شد، نمایندگان دریافتند که مفاهیم حقوقی سنتی برای مقابله با تخریب سیستماتیک اقیانوس‌ها کاملاً ناکافی هستند. نقطه اوج این مذاکرات، یعنی کنوانسیون ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها (UNCLOS)، حقوق بین‌الملل محیط زیست را به طور بنیادین دگرگون کرد. در هسته اصلی این تحول، بخش دوازدهم قرار دارد؛ چارچوب حقوقی جامعی که به طور کامل به حفاظت و صیانت از محیط زیست دریایی اختصاص یافته است.

بخش دوازدهم با ایجاد یک تعهد حقوقی الزام‌آور و جهانی برای تمامی کشورهای دارای حاکمیت جهت حفاظت از آب‌های اقیانوس، نشان‌دهنده گسستی تاریخی از گذشته است. کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) که اغلب به عنوان قانون اساسی اقیانوس‌ها توصیف می‌شود، هم اصول کلی و هم قواعد تفصیلی حاکم بر تمام منابع آلودگی دریایی را مدون ساخته است. بخش دوازدهم با ایجاد تعادل میان حقوق حاکمیتی بر منابع طبیعی و تکالیف زیست‌محیطی الزامی، به عنوان ستون پایه‌ای عمل می‌کند که حکمرانی نوین جهانی بر اقیانوس‌ها بر آن استوار است.

بخش دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) چیست؟

بخش دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS)، مشتمل بر مواد ۱۹۲ تا ۲۳۷، رژیم حقوقی فراگیری است که بر حفاظت و صیانت از محیط زیست دریایی حاکم است. برخلاف معاهدات بخشی یا منطقه‌ای پیشین که به آلاینده‌های خاص یا مناطق جغرافیایی مشخصی می‌پرداختند، بخش دوازدهم چارچوبی جامع را پایه‌ریزی کرد که بر تمامی فضاهای دریایی در سراسر جهان، از جمله آب‌های داخلی، دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی، فلات قاره و دریاهای آزاد اعمال می‌شود.

ساختار بخش دوازدهم به طور دقیق در یازده بخش سازماندهی شده و موضوعات زیر را پوشش می‌دهد:

• بخش ۱ (مقررات عمومی): تعهدات بنیادی، حقوق حاکمیتی و تدابیر پایه برای جلوگیری از آلودگی دریاها را تعیین می‌کند.
• بخش ۲ (همکاری جهانی و منطقه‌ای): همکاری‌های بین‌المللی، پروتکل‌های اعلام و طرح‌های اضطراری مشترک را الزامی می‌سازد.
• بخش ۳ (کمک‌های فنی): ارائه کمک‌های علمی و فنی به کشورهای در حال توسعه را برای حفظ محیط زیست تشویق می‌کند.
• بخش ۴ (پایش و ارزیابی زیست‌محیطی): کشورها را موظف می‌سازد مخاطرات آلودگی را پایش کرده و ارزیابی‌های الزامی اثرات زیست‌محیطی را انجام دهند.
• بخش ۵ (قواعد بین‌المللی و قوانین ملی): چارچوب‌های مقرراتی خاصی را برای شش منبع مجزای آلودگی دریاها مشخص می‌کند.
• بخش ۶ (اجرا): صلاحیت قضایی کشورهای صاحب پرچم، کشورهای بندرگاه و کشورهای ساحلی را برای اجرای مقررات زیست‌محیطی تعریف می‌کند.
• بخش ۷ (تضمین‌ها): محدودیت‌هایی را بر اختیارات اجرایی اعمال می‌کند تا از مداخله ناروا در دریانوردی قانونی جلوگیری شود.
• بخش ۸ (مناطق پوشیده از یخ): اختیارات مقرراتی بیشتری در مناطق قطبی آسیب‌پذیر از نظر زیست‌محیطی در اختیار کشورهای ساحلی قرار می‌دهد.
• بخش ۹ (مسئولیت و مسئولیت مدنی): سازوکارهایی را برای مسئولیت مدنی و جبران خسارتِ مربوط به آسیب‌های زیست‌محیطی دریاها الزامی می‌سازد.
• بخش ۱۰ (مصونیت حاکمیتی): کشتی‌های جنگی و شناورهای دولتی غیرتجاری را مستثنی می‌کند، در حالی که آن‌ها را ملزم می‌سازد مطابق با استانداردهای کنوانسیون حقوق دریاها عمل کنند.
• بخش ۱۱ (تعهدات بر اساس سایر کنوانسیون‌ها): روابط میان بخش دوازدهم و سایر معاهدات خاص زیست‌محیطی را شفاف‌سازی می‌کند.

ماده ۱۹۲ کنوانسیون حقوق دریاها چیست؟

ماده ۱۹۲ به عنوان ستون اصلی بخش دوازدهم و یکی از حیاتی‌ترین مقررات در حقوق بین‌الملل محیط زیست شناخته می‌شود. ماده ۱۹۲ که تنها از یک جمله تشکیل شده است، بیان می‌دارد که دولت‌ها موظف به حفاظت و نگهداری از محیط زیست دریایی هستند. با وجود ایجاز آن، وزن حقوقی ماده ۱۹۲ بسیار گسترده و فراگیر است.

برخلاف مقررات معاهداتی سنتی که صرفاً بر جلوگیری از تخلیه آلاینده‌های زیان‌بار یا کنترل آلوده‌کننده‌های خاص تمرکز دارند، ماده ۱۹۲ یک تکلیف ایجابی و پیش‌نگرانه را پایه‌گذاری می‌کند. تعهد به حفاظت، دولت‌ها را ملزم می‌سازد که فعالانه از آسیب‌های آتی جلوگیری کرده و زیست‌بوم‌های دریایی را از تخریب مصون دارند. تعهد به نگهداری، حفاظت و بازسازی زیست‌بوم‌هایی را که پیشتر دچار آسیب شده‌اند الزامی می‌کند. علاوه بر این، رویه قضایی بین‌المللی تأیید کرده است که ماده ۱۹۲ به‌صورت جهانی اعمال می‌شود و هم منابع زنده دریایی و هم اجزای زیست‌محیطی غیرزنده را در تمامی پهنه‌های اقیانوسی در بر می‌گیرد.

ماده ۱۹۲ باید در ارتباط با ماده ۱۹۳ خوانده شود، که نشان‌دهنده مصالحه حقوقی ظریف میان حفظ محیط زیست و حاکمیت ملی است. ماده ۱۹۳ تأکید می‌کند که کشورها از حق حاکمیتی برای بهره‌برداری از منابع طبیعی خود در راستای سیاست‌های زیست‌محیطی خویش و در انطباق با وظیفه خود جهت حفاظت و پاسداری از محیط زیست دریایی برخوردارند. کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) با مشروط کردن صریح بهره‌برداری از منابع به حفاظت از محیط زیست، مقرر می‌دارد که حاکمیت دولت‌ها بر منابع طبیعی مطلق نیست، بلکه از نظر حقوقی مشروط به تعهدات زیست‌محیطی است.

دادگاه بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) و دیوان‌های داوری بین‌المللی بارها بر اهمیت حقوقی ماده ۱۹۲ تأکید کرده‌اند. در آرای تاریخی برجسته‌ای همچون پرونده‌های «ماهی تن باله‌آبی جنوبی»، پرونده «کارخانه موکس (MOX)» و «داوری دریای جنوبی چین»، این دیوان‌ها تأکید کردند که ماده ۱۹۲ تعهدی سخت‌گیرانه برای رعایت مراقبت مقتضی ایجاد می‌کند. کشورها از نظر حقوقی موظفند حداکثر تلاش خود را به کار بندند، سازوکارهای نظارتی مناسب را مستقر سازند و تدابیر داخلی لازم را برای پیشگیری از آسیب‌های زیست‌محیطی در داخل و فراتر از حوزه صلاحیت ملی خود اتخاذ کنند.

تعهدات دولت‌ها بر اساس بخش دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) چیست؟

تحت بخش دوازدهم، تعهدات دولت‌ها بسیار فراتر از اصول انتزاعی رفته و به وظایف عینی قانون‌گذاری و اداری تبدیل می‌شود. ماده ۱۹۴ تعهد عملیاتی اصلی را تعیین می‌کند و کشورها را ملزم می‌سازد تا کلیه تدابیر همسو با کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) را برای پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی محیط زیست دریایی از هر منبعی اتخاذ کنند. کشورها باید از بهترین ابزارهای کاربردی در اختیار خود استفاده کرده و حسب مورد، به صورت انفرادی یا مشترک اقدام نمایند.

ماده ۱۹۴ به طور ویژه دسته‌های اصلی آلودگی دریایی را هدف قرار می‌دهد که در بخش پنجم بیشتر تشریح شده‌اند:

• منابع مستقر در خشکی (ماده ۲۰۷): دولت‌ها باید برای پیشگیری از آلودگی دریایی با منشأ خشکی، از جمله رودخانه‌ها، مصب‌ها، خطوط لوله و سازه‌های خروجی، قوانین و مقرراتی وضع کنند. منابع مستقر در خشکی سهم عمده‌ای از پلاستیک‌های دریایی، رواناب‌های کشاورزی و پسماندهای صنعتی ورودی به اقیانوس‌ها در سراسر جهان را تشکیل می‌دهند.
• فعالیت‌های بستر دریا تحت صلاحیت ملی (ماده ۲۰۸): کشورهای ساحلی موظف‌اند چارچوب‌های نظارتی لازم را برای مقابله با آلودگی ناشی از سکوهای نفتی فراساحلی، حفاری گاز طبیعی و استخراج بستر دریا در محدوده آب‌های سرزمینی و مناطق انحصاری اقتصادی خود ایجاد کنند.
• فعالیت‌ها در منطقه (ماده ۲۰۹): مقررات بین‌المللی و قوانین داخلی باید استخراج از بستر دریا در ماورای صلاحیت ملی را تنظیم و مدیریت کنند، و سازمان بین‌المللی بستر دریاها (ISA) و دولت‌های حامی را به برقراری تدابیر سخت‌گیرانه حفاظتی زیست‌محیطی مکلف نمایند.
• تخلیه پسماند (ماده ۲۱۰): چارچوب‌های حقوقی ملی باید دفع عمدی پسماند در دریا را تنظیم یا ممنوع سازند و قوانین داخلی را با استانداردهای جهانی وضع‌شده ذیل کنوانسیون لندن همسو کنند.
• آلودگی ناشی از شناورها (ماده ۲۱۱): دولت‌ها موظف‌اند از طریق سازمان‌های بین‌المللی ذی‌صلاح، عمدتاً سازمان بین‌المللی دریانوردی (IMO)، قواعد بین‌المللی تدوین کنند و مقررات دولت صاحب پرچم، دولت ساحلی و دولت بندر را علیه انتشارات و تخلیه‌های ناشی از کشتیرانی به اجرا درآورند.
• آلودگی جوی (ماده ۲۱۲): دولت‌ها باید اقداماتی را برای رسیدگی به آلودگی دریاییِ نشأت‌گرفته از جو یا عبورکننده از آن اتخاذ کنند، که انتشار آلاینده‌های هوا از شناورها و رسوب‌گذاری جوی ناشی از صنایع را پوشش می‌دهد.

علاوه بر این، ماده ۱۹۶ تکالیف صریحی را در رابطه با فناوری و گونه‌های غیربومی تعیین می‌کند. دولت‌ها باید کلیه تدابیر لازم را برای پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی ناشی از به‌کارگیری فناوری‌های تحت صلاحیت یا کنترل خود، یا ورود عمدی یا اتفاقی گونه‌های غیربومی مضر به بخش خاصی از محیط زیست دریایی اتخاذ نمایند.

کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) چگونه از آلودگی دریایی پیشگیری می‌کند؟

کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) با ایجاد یک چارچوب جامع مبتنی بر تکلیف مراقبت، همکاری بین‌المللی و ابزارهای شکلی الزامی از آلودگی دریایی پیشگیری می‌کند. این کنوانسیون به جای تلاش برای تعیین مستقیم محدودیت‌های کمی مشخص برای تخلیه آلاینده‌ها در متن معاهده، به عنوان یک کنوانسیون چارچوب عمل می‌کند که استانداردهای فنی بیرونی تدوین‌شده توسط سازمان‌های تخصصی بین‌المللی نظیر سازمان بین‌المللی دریانوردی (IMO) را در خود جای می‌دهد.

یک سازوکار محوری برای پیشگیری، همکاری بین‌المللی و منطقه‌ای است که در مواد ۱۹۷ تا ۲۰۱ تشریح شده است. کشورها از نظر قانونی ملزم هستند که در سطوح جهانی یا منطقه‌ای برای تدوین قواعد، استانداردها و شیوه‌های توصیه‌شده بین‌المللی با یکدیگر همکاری کنند. این چارچوب همکاری به شکل‌گیری موافقت‌نامه‌های دریایی منطقه‌ای، مانند «طرح اقدام مدیترانه» و «کنوانسیون اسپار برای شمال شرقی اقیانوس اطلس» کمک می‌کند و حاکمیت بر اقیانوس‌ها را با مناطق بوم‌شناختی خاص تطبیق می‌دهد. علاوه بر این، ماده ۱۹۸ ایجاب می‌کند که هرگاه کشوری مطلع شود که محیط زیست دریایی در معرض خطر قریب‌الوقوع آسیب ناشی از آلودگی قرار دارد، موضوع را فوراً به کشورهای مجاور و سازمان‌های بین‌المللی ذی‌صلاح اطلاع دهد.

ضمانت‌های شکلی نقشی محوری در پیشگیری از آلودگی تحت بخش ۴ از قسمت دوازدهم ایفا می‌کنند. ماده ۲۰۴ پایش مستمر خطرات و آثار آلودگی دریایی را الزامی می‌سازد. ماده ۲۰۶ تعهد روشنی را در رابطه با ارزیابی اثرات زیست‌محیطی (EIA) ایجاد می‌کند:

هرگاه کشورها دلایل معقولی داشته باشند که باور کنند فعالیت‌های برنامه‌ریزی‌شده تحت صلاحیت یا کنترل آن‌ها ممکن است باعث آلودگی شدید یا تغییرات عمده و زیان‌بار در محیط زیست دریایی شود، باید تا حد امکان، اثرات بالقوه این فعالیت‌ها را بر محیط زیست دریایی ارزیابی کرده و گزارش‌های مربوط به نتایج آن را منتشر کنند.

این چارچوب پیشگیرانه تا حد زیادی بر اصل «مراقبت مقتضی» استوار است. کشورها باید قوانین داخلی مناسب وضع کنند، ساختار اداری لازم را ایجاد نمایند، بر رعایت قوانین نظارت کنند و مقررات را علیه بازیگران خصوصی تحت صلاحیت خود اعمال نمایند. دادگاه‌های بین‌المللی در نظریه‌های مشورتی و احکام دیوان‌ها تأیید کرده‌اند که عدم انجام ارزیابی‌های مناسب اثرات زیست‌محیطی یا عدم نظارت بر طرح‌های توسعه فراساحلی پرخطر، نقض مستقیم تعهدات بین‌المللی تحت قسمت دوازدهم به شمار می‌رود.

اجرای مقررات مربوط به آلودگی دریایی تحت کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) چگونه است؟

اعمال مقررات، پل حیاتی میان استانداردهای بین‌المللی زیست‌محیطی و پایبندی واقعی به آن‌هاست. قسمت دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) یک نظام صلاحیتی به دقت متوازن‌شده را ایجاد می‌کند که میان کشورهای صاحب پرچم، کشورهای ساحلی و کشورهای صاحب بندر تقسیم شده و در مواد ۲۱۳ تا ۲۲۲ ترسیم شده است.

صلاحیت کشور صاحب پرچم

ماده ۲۱۷ مسئولیت اصلی اجرای مقررات را بر عهده کشورهای صاحب پرچم می‌گذارد؛ یعنی کشورهایی که شناورها در آن‌ها ثبت شده‌اند. کشورهای صاحب پرچم باید اطمینان حاصل کنند که کشتی‌هایشان از قوانین و مقررات بین‌المللی پیروی می‌کنند، بازرسی‌های منظمی از شناورها به عمل آورند، مانع از دریانوردی کشتی‌های متخلف شوند و تخلفات را بدون توجه به محل وقوع حادثه آلودگی، تحت پیگرد قانونی قرار دهند.

صلاحیت کشور صاحب بندر

ماده ۲۱۸ با اعطای اختیار به دولت‌های بندر برای تحقیق و آغاز پیگرد قانونی علیه کشتی‌های خارجی که داوطلبانه در بنادر آن‌ها حضور دارند، به‌دلیل تخلیه‌های غیرمجاز رخ‌داده در دریای آزاد یا مناطق دریایی سایر دولت‌ها، سازوکار اجرایی نوآورانه‌ای را معرفی می‌کند. این سازوکار روزنه‌های مقرراتی را از میان برمی‌دارد و نظارت جهانی را در امتداد مسیرهای کشتیرانی بین‌المللی تقویت می‌کند.

صلاحیت دولت ساحلی

ماده ۲۲۰ به دولت‌های ساحلی اجازه می‌دهد قوانین زیست‌محیطی را در دریای سرزمینی و منطقه انحصاری اقتصادی خود به اجرا درآورند. چنانچه کشتی مرتکب نقض آشکاری شود که به تخلیه عمده و تهدید آسیب چشمگیر منجر گردد، دولت‌های ساحلی می‌توانند بسته به شدت تخلف، کشتی را بازرسی کنند، خواستار ارائه اطلاعات شوند یا پیگرد قانونی را آغاز نمایند.

بخش دوازدهم این اختیارات اجرایی را با تضمین‌های سخت‌گیرانه‌ای که در قسمت هفتم (مواد ۲۲۳ تا ۲۳۳) مقرر شده است، متعادل می‌سازد. اقدامات اجرایی نباید ایمنی دریانوردی را به خطر بیندازد، خطرات ناوبری ایجاد کند یا موجب تاخیر غیرموجه شود. علاوه بر این، برای تخلفات کشتی‌های خارجی عموماً مجازات‌های نقدی تعیین می‌شود، مگر آنکه اقدامات آلوده‌کننده عمدی و جدی در دریای سرزمینی رخ دهد.

هنگامی که در خصوص تفسیر یا اجرای بخش دوازدهم اختلافات زیست‌محیطی پدید آید، دولت‌ها باید به سازوکارهای حل‌وفصل اجباری اختلافات که در بخش پانزدهم کنوانسیون حقوق دریاها پیش‌بینی شده است متوسل شوند. دولت‌ها می‌توانند دعاوی خود را در دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS)، دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) یا دیوان‌های داوری مطرح کنند. این نظام الزام‌آور حل اختلاف تضمین می‌کند که تعهدات زیست‌محیطی مندرج در بخش دوازدهم در عرصه بین‌المللی همچنان از نظر حقوقی لازم‌الاجرا باقی بمانند.

چالش‌های معاصر و آینده حقوق زیست‌محیطی اقیانوس‌ها

اگرچه بخش دوازدهم چهار دهه پیش مورد مذاکره قرار گرفت، طراحی حقوقی انعطاف‌پذیر آن به کنوانسیون حقوق دریاها امکان داده است تا خود را با تهدیدهای نوظهور زیست‌محیطی تطبیق دهد. با این حال، چالش‌های نوین اقیانوسی حدود این چارچوب را به بوته آزمایش می‌گذارند.

آلودگی پلاستیکی دریاها به سطوح بحرانی رسیده است و سالانه میلیون‌ها تن زباله پلاستیکی وارد اقیانوس‌ها می‌شود. از آنجا که آلودگی با منشأ خشکی بخش عمده پلاستیک‌های ورودی به اقیانوس را تشکیل می‌دهد، اجرای مؤثر نیازمند مقررات داخلی قوی‌تر در زمینه مدیریت پسماند ذیل ماده ۲۰۷ است. مذاکرات برای تدوین یک معاهده جهانی از نظر حقوقی الزام‌آور درباره پلاستیک‌ها مستقیماً بر پایه تعهد بنیادین ماده ۱۹۲ استوار است.

در نهایت، تصویب موافقت‌نامه تنوع زیستی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی (معاهده BBNJ) در سال ۲۰۲۳ نقطه عطفی چشمگیر به شمار می‌رود. موافقت‌نامه BBNJ با ایجاد سازوکارهای حقوقی برای مناطق حفاظت‌شده دریایی، ارزیابی‌های جامع اثرات زیست‌محیطی، و دسترسی عادلانه به منابع ژنتیکی دریایی، بخش دوازدهم را در دریای آزاد عملیاتی می‌سازد.

نتیجه‌گیری

بخش دوازدهم کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) دستاوردی سترگ در حقوق بین‌الملل محیط زیست به شمار می‌رود. این بخش با جایگزین کردن بهره‌برداری خودسرانه از اقیانوس‌ها با یک تعهد حقوقی جهان‌شمول مبنی بر حفاظت و نگهداری از بوم‌سازگان‌های دریایی، حکمرانی جهانی بر اقیانوس‌ها را متحول ساخت. بخش دوازدهم، از دستورکار بنیادین خود در ماده ۱۹۲ گرفته تا سازوکارهای اجرایی پیشرفته و ادغام استانداردهای بین‌المللی، چارچوب حقوقی پایداری را فراهم می‌آورد که قادر به رسیدگی به بحران‌های پیچیده زیست‌محیطی دریایی است. در شرایطی که بشریت با فشارهای زیست‌محیطی فزاینده ناشی از تغییرات اقلیمی، اسیدی شدن اقیانوس‌ها و آلودگی پلاستیکی مواجه است، تعهد عام به حفاظت از محیط زیست دریایی همچنان سنگ‌بنای بنیادین و ناگزیر برای حفظ اقیانوس‌ها برای نسل‌های آینده باقی می‌ماند.