海底基础设施治理：海底电缆与管道的安全与保护

引言

现代全球商业、即时金融交易与洲际电信，从根本上依赖于一套隐没于深海的海底电缆与管道架构。这些物理动脉横贯洋底，承载着逾95%的国际数据流量以及大量碳氢化合物与能源资源。尽管其对国际稳定具有系统性的关键意义，但保护海底基础设施免受物理破坏、网络漏洞及地缘政治胁迫的治理架构依然支离破碎。1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）确立的传统海域划分将主权权利与管辖权能分配至不同区域，却难以调和线性基础设施的静态属性与当代海上安全动态现实之间的矛盾。

长期以来，有关海上安全的学术探讨侧重于水面航行、主权防务舰队，以及针对海盗和非法贩运等跨国犯罪的管辖执法。相比之下，海底电缆与管道在国际公法中一直处于边缘地位，历史上仅受早于专属经济区和大陆架等现代概念的十九世纪电报公约规制。随着地缘政治博弈日益在波涛之下的灰色地带显现，国际法庭、国家实践与外交会议不得不直面现行法律制度的结构性缺陷。本文评估了规范海底基础设施保护的教义连贯性、管辖界限及新兴判例回应，并特别关注沿海国主权权利与铺设和维护海底电缆之公海自由之间的张力。

《联合国海洋法公约》如何跨海域规制海底基础设施？

《联合国海洋法公约》的空间架构决定了适用于海底电缆与管道的法律制度会因其所在海域的不同而发生根本变化。在内水与领海，沿海国行使完全主权，仅受船舶无害通过权的限制，而该权利本身并不延伸至未经沿海国同意即可无障碍铺设海底基础设施。在群岛国的群岛水域内，类似的主权特权同样适用，尽管群岛海道通过权为国际通信线路引入了更为细致的考量。因此，穿越一国领海或内水铺设电缆或管道须获得明确授权，并使该项目接受国内环境、监管与安全审查。

在领海之外，一旦进入毗连区、专属经济区（EEZ）和大陆架，法律范式便发生显著转变。《联合国海洋法公约》第五十八条明确保留了在专属经济区内铺设和维护海底电缆及管道的公海自由，确保所有国家均享有这些与航行和通信相关的自由。同样，第七十九条对大陆架作出规定，确认沿海国不得阻碍此类电缆和管道的铺设或维护，但沿海国有权采取合理措施以勘探大陆架、开发其自然资源，并防止、减少和控制管道造成的污染。然而，“合理措施”的确切边界始终存在争议，成为谋求严格环境与安全管控的沿海国与优先考虑全球互联互通不受阻碍的船旗国之间长期摩擦的根源。

这种结构性的二元对立造成了深层的法律模糊性。尽管铺设电缆被承认为一项公海自由，但这些资产的实体保护往往落在沿海国肩上，而沿海国在其专属经济区内的执法管辖权严格而言是功能性的，而非领土性的。当专属经济区内发生蓄意破坏、抛锚事故或隐蔽干扰时，起诉国必须依据《联合国海洋法公约》第一百一十二条至第一百一十五条应对复杂的管辖权障碍，这些条款要求各国制定国内刑事立法，惩处故意或因过失造成海底电缆断裂或损坏的行为。然而，这些规定的执行受制于公海上船旗国专属管辖原则，当非国家行为体或外国船舶在界限模糊的海域活动时，便会产生执法真空。

哪些判例先例影响着海底管道与电缆争端？

尽管国际法院（ICJ）和国际海洋法法庭（ITLOS）已就海洋划界、渔业争端和环境保护问题作出大量裁决，但直接涉及海底电缆和管道的判例却相对稀少。不过，有关大陆架和专属经济区主权权利的里程碑式判决，为解释沿海国如何规制海底基础设施提供了重要的法理基础。在“北海大陆架案”中，国际法院强调了大陆架主权权利的固有性质，确立沿海国的权利系当然且自始存在，不取决于占领或明示宣告。这一固有权力直接影响着各国对穿越其大陆架的管道主张监管权力的方式，即便这些管道服务于内陆国或第三国亦然。

在国际争端解决领域，国际海洋法法庭多次重申，必须在沿海国权利与其他海洋使用者的自由之间维持微妙的平衡。在“塞加号”案以及“南海仲裁案”（由依据《联合国海洋法公约》附件七组成的仲裁庭作出裁决）等案件中，仲裁庭对专属经济区内滥用主权执法权力的行为进行了严格审查。尽管南海仲裁案主要涉及航行、人工岛屿和捕鱼权问题，但其更广泛的方法论框架表明，缺乏坚实国际法依据而破坏既定公海自由的单边执法行动具有违法性。将这些裁决适用于海底基础设施，可以警示沿海国不得以环境保护或安全保护为名施加任意限制，从而实质上削弱维护全球通信的国际权利。

此外，国际海洋法法庭的咨询意见以及常设仲裁法院的裁决凸显了各国在保护海洋环境和共享基础设施方面所需履行的尽职义务标准正在不断演进。国际海洋法法庭海底争端分庭就担保个人和实体在“区域”内活动的国家所承担的责任和义务发表的咨询意见确立：保护海洋环境的义务属于行为义务，要求各国动用一切适当手段、尽最大努力并制定严格的国内法规。推而广之，这一尽职义务标准为当代各国防止海底电缆和管道遭受可预见损害的义务提供了指引，促使法律重心从被动的刑事惩罚转向主动的风险防控与合作监测。

法律空白与管辖权模糊之处何在？

尽管《联合国海洋法公约》构建了全面的制度架构，但在应对海底基础设施面临的现代威胁方面仍存在显著的法律空白。二十世纪起草的传统法律条款设想的是商业渔船和商船锚具造成的意外损害，此类问题可通过民事责任、国内刑事法规和船旗国合作加以解决。然而，当代安全挑战涉及复杂的灰色地带战术、国家支持的网络间谍活动、水下无人潜航器实施的物理破坏，以及规避传统海上犯罪定义的蓄意干扰行为。由于这些敌对行为往往未达到《联合国宪章》第五十一条所规定的武装攻击门槛，援引集体自卫权或在和平时期行使交战权在法律上仍充满争议。

另一个深层的模糊之处在于，管辖海底基础设施的法律体系因重叠的海洋主张而呈现碎片化。在半闭海、群岛水域或存在岛屿与海洋边界主权争议未决的地区，海床的法律地位常常引发争端。当两个或多个国家对大陆架或专属经济区提出重叠主张时，为铺设跨国管道或电缆颁发许可便成为极具政治敏感性的问题。各国可能试图对途经争议水域的基础设施项目行使否决权，将环境评估或安全审查武器化，以阻挠竞争对手的经济举措。这种态势损害了《联合国海洋法公约》的合作精神，并使关键通信链路陷入监管瘫痪。

依据《联合国海洋法公约》第113条和第114条追究刑事责任面临结构性障碍。尽管各国有义务将故意或过失破坏海底电缆的行为定为犯罪，但确立域外管辖权、在深海平原收集可采信的法庭科学证据，以及引渡悬挂外国旗帜船只上的嫌疑人，仍是难以逾越的现实壁垒。海盗行为依据习惯国际法和《联合国海洋法公约》第105条适用普遍管辖权，而故意破坏海底电缆并不触发普遍管辖权。因此，若悬挂非缔约国或不合作司法管辖区旗帜的船只切断战略电缆，受害国的法律救济途径将受到公海上军舰和政府船舶传统豁免权的严重制约。

海底基础设施治理框架比较

要全面理解海底保护的运作机制，必须考察不同国际机构与国内制度如何尝试弥补《联合国海洋法公约》的漏洞。以下对比表格列明了与海底电缆和管道相关的主要法律制度、机构机制及执法挑战。

这一比较性概览表明，尽管国际电缆保护委员会等行业组织为防止意外拖锚提供了宝贵的技术标准和路由数据，但其并不具备任何执法授权。相反，诸如欧盟内部正在构建的区域安全框架，力图在成员国之间推行强制性韧性审查和威胁共享机制，然而其领土适用范围仅限于国家水域和开展合作的管辖区。海缆的私人商业所有权与国家主权层面的安全责任之间存在脱节，由此造成了长期存在的治理错位。

结论

海底电缆与管道的安全保护是当代国际法和海洋治理面临的紧迫要务。1982年《联合国海洋法公约》通过对公海自由和沿海国大陆架权利的编纂确立了基础性准则，但其相关机制是针对意外海上风险时代而设计的，难以应对蓄意实施的海底灰色地带破坏活动。化解这些脆弱性需要各国实践协同演进、依据第112至115条严格执行国内刑事法律，并加强超越传统管辖壁垒的国际合作。随着国际司法机构不断完善尽职调查和环境管护原则，国际社会必须调整其法律工具，以守护静卧于洋底、维系现代文明的无声通道。