حکمرانی زیرساخت‌های زیردریایی: امنیت و حفاظت از کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی

مقدمه

تجارت جهانی نوین، تراکنش‌های مالی آنی و مخابرات بین‌قاره‌ای، بنیاداً به معماری نامرئی و عمیقاً مدفونی از کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی وابسته است. این شریان‌های فیزیکی که بستر اقیانوس‌ها را می‌پیمایند، بیش از نود و پنج درصد ترافیک داده‌های بین‌المللی را در کنار حجم عظیمی از هیدروکربن‌ها و منابع انرژی منتقل می‌کنند. با وجود اهمیت سیستمی آن‌ها برای ثبات بین‌المللی، ساختار حکمرانی که از زیرساخت‌های زیردریایی در برابر اختلالات فیزیکی، آسیب‌پذیری‌های سایبری و اجبار ژئوپلیتیکی محافظت می‌کند، همچنان پراکنده و تکه‌تکه است. تقسیم‌بندی‌های سنتی فضاهای دریایی که بر اساس کنوانسیون سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها (آنکلوس) مصوب ۱۹۸۲ شکل گرفته‌اند، حقوق حاکمیتی و صلاحیت‌های قضایی را میان مناطق متمایز توزیع می‌کنند، اما در ایجاد سازگاری میان ماهیت ایستای زیرساخت‌های خطی و واقعیت‌های پویای امنیت دریایی معاصر با دشواری مواجه‌اند.

گفتمان علمی در حوزه امنیت دریایی، از نظر تاریخی همواره ناوبری سطحی، ناوگان‌های دفاعی حاکمیتی و اعمال صلاحیت قضایی علیه جرایم فراملی مانند دزدی دریایی و قاچاق غیرقانونی را در اولویت قرار داده است. در مقابل، کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی جایگاهی حاشیه‌ای در حقوق بین‌الملل عمومی داشته‌اند و از نظر تاریخی از طریق کنوانسیون‌های تلگراف قرن نوزدهم تنظیم می‌شدند؛ کنوانسیون‌هایی که پیش از شکل‌گیری مفاهیم نوین منطقه انحصاری اقتصادی و فالت قاره تدوین شده بودند. از آنجا که رقابت‌های ژئوپلیتیکی به‌طور فزاینده‌ای در منطقه خاکستریِ زیر امواج تجلی می‌یابد، محاکم بین‌المللی، رویه دولت‌ها و کنفرانس‌های دیپلماتیک ناگزیرند با کاستی‌های ساختاری رژیم‌های حقوقی موجود روبه‌رو شوند. این نوشتار انسجام دکترینال، محدودیت‌های صلاحیتی و پاسخ‌های رویه قضاییِ در حال ظهور را در زمینه حمایت از زیرساخت‌های زیردریایی ارزیابی می‌کند و توجه ویژه‌ای به تنش میان حقوق حاکمیتی دولت ساحلی و آزادی‌های دریای آزاد در زمینه نصب و نگهداری کابل‌های زیردریایی دارد.

آنکلوس چگونه زیرساخت‌های زیردریایی را در مناطق مختلف دریایی تنظیم می‌کند؟

ساختار مکانی آنکلوس مقرر می‌دارد که رژیم حقوقی حاکم بر کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی، بسته به منطقه دریایی که در آن قرار دارند، به‌طور بنیادین تغییر می‌کند. در آب‌های داخلی و دریای سرزمینی، دولت‌های ساحلی حاکمیت کامل خود را اعمال می‌کنند و این حاکمیت تنها تابع حق عبور بی‌ضرر کشتی‌هاست؛ حقی که ذاتاً شامل نصب بدون مانع زیرساخت‌های زیردریایی بدون رضایت دولت ساحلی نمی‌شود. در آب‌های مجمع‌الجزایریِ کشورهای مجمع‌الجزایری نیز امتیازات حاکمیتی مشابهی حاکم است، هرچند عبور از مسیرهای دریایی مجمع‌الجزایری، ملاحظات ظریف و دقیقی را برای مسیرهای ارتباطی بین‌المللی به همراه دارد. در نتیجه، نصب کابل یا خط لوله از طریق دریای سرزمینی یا آب‌های داخلی یک کشور نیازمند مجوز صریح است و پروژه مربوطه را مشمول نظارت‌های زیست‌محیطی، مقرراتی و امنیتی داخلی می‌سازد.

فراتر از دریای سرزمینی، با ورود به منطقه مجاور، منطقه انحصاری اقتصادی و فالت قاره، الگوی حقوقی به‌شدت تغییر می‌کند. ماده ۵۸ کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) صراحتاً آزادی‌های دریای آزاد را در زمینه نصب و نگهداری کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی در منطقه انحصاری اقتصادی حفظ می‌کند و تضمین می‌نماید که همه دولت‌ها از این آزادی‌های مرتبط با دریانوردی و ارتباطات برخوردار باشند. به همین ترتیب، ماده ۷۹ بر فالت قاره حاکم است و تأکید می‌کند که دولت‌های ساحلی نمی‌توانند مانع نصب یا نگهداری چنین کابل‌ها و خطوط لوله‌ای شوند، مشروط بر حق آن‌ها برای اتخاذ تدابیر معقول جهت اکتشاف فالت قاره، بهره‌برداری از منابع طبیعی آن و پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی ناشی از خطوط لوله. با این حال، مرزهای دقیق آنچه «تدبیر معقول» تلقی می‌شود، همچنان منشأ تنش مداوم میان دولت‌های ساحلیِ خواهان اعمال کنترل‌های سخت‌گیرانه زیست‌محیطی و امنیتی، و دولت‌های صاحب پرچمِ اولویت‌دهنده به اتصال جهانی بدون مانع، باقی مانده است.

این دوگانگی ساختاری، ابهامات حقوقی عمیقی ایجاد می‌کند. در حالی که نصب کابل‌ها به‌عنوان یکی از آزادی‌های دریای آزاد شناخته می‌شود، حفاظت فیزیکی از این دارایی‌ها اغلب بر عهده دولت ساحلی است؛ دولتی که صلاحیت اجرایی آن در منطقه انحصاری اقتصادی‌اش کاملاً کارکردی و نه سرزمینی است. هنگامی که خرابکاری عمدی، حوادث مربوط به لنگراندازی یا مداخلات پنهانی در منطقه انحصاری اقتصادی رخ می‌دهد، دولت تعقیب‌کننده باید موانع پیچیده صلاحیتی مندرج در مواد ۱۱۲ تا ۱۱۵ کنوانسیون حقوق دریاها را پشت سر بگذارد؛ موادی که دولت‌ها را ملزم می‌کنند قوانین کیفری داخلی برای مجازات قطع یا آسیب عمدی یا تقصیرآمیز به کابل‌های زیردریایی وضع کنند. با این حال، اجرای این مقررات به دلیل اصل صلاحیت انحصاری دولت صاحب پرچم در دریای آزاد محدود می‌شود و خلأهایی در امر اجرا ایجاد می‌کند، به‌ویژه زمانی که بازیگران غیردولتی یا کشتی‌های خارجی در فضاهای دریایی مبهم فعالیت می‌کنند.

چه رویه‌های قضایی بر اختلافات مربوط به خطوط لوله و کابل‌های زیردریایی تأثیر می‌گذارند؟

اگرچه دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) و دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) به‌طور گسترده به موضوعاتی چون تحدید حدود دریایی، اختلافات شیلاتی و حفاظت از محیط زیست پرداخته‌اند، رویه قضایی مستقیم درباره کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی نسبتاً اندک است. با وجود این، تصمیمات مهم در خصوص حقوق حاکمیتی بر فالت قاره و منطقه انحصاری اقتصادی، بنیان‌های دکترینال حیاتی برای تفسیر چگونگی تنظیم‌گری دولت‌های ساحلی بر زیرساخت‌های زیردریایی فراهم می‌آورند. دیوان بین‌المللی دادگستری در پرونده‌های فالت قاره دریای شمال، بر ماهیت ذاتی حقوق حاکمیتی بر فالت قاره تأکید کرد و مقرر داشت که حقوق دولت ساحلی فی‌نفسه و از ابتدا وجود دارند و مستقل از تصرف یا اعلام صریح هستند. این اقتدار ذاتی مستقیماً بر نحوه اعمال نظارت تنظیمی دولت‌ها بر خطوط لوله‌ای که از فالت قاره آن‌ها عبور می‌کنند تأثیر می‌گذارد، حتی زمانی که این خطوط لوله در خدمت کشورهای محصور در خشکی یا دولت‌های ثالث باشند.

در حوزه حل‌وفصل اختلافات بین‌المللی، دیوان بین‌المللی حقوق دریاها (ITLOS) بارها بر توازن ظریفی تأکید کرده است که باید میان حقوق دولت‌های ساحلی و آزادی‌های دیگر بهره‌برداران از دریا حفظ شود. در پرونده‌هایی مانند قضایای *کشتی سایگا* (*M/V Saiga*) و *داوری دریای جنوبی چین* (که رأی آن توسط یک هیئت داوری تشکیل‌شده بر اساس پیوست هفتم کنوانسیون حقوق دریاها صادر شد)، مراجع رسیدگی‌کننده به سوءاستفاده از اختیارات اعمال حاکمیت در منطقه انحصاری اقتصادی را به دقت بررسی کرده‌اند. اگرچه داوری دریای جنوبی چین عمدتاً به موضوعاتی چون کشتیرانی، جزایر مصنوعی و حقوق ماهیگیری می‌پرداخت، چارچوب روش‌شناختی گسترده‌تر آن بر غیرقانونی بودن اقدامات یک‌جانبه اجرایی تأکید دارد؛ اقداماتی که بدون پشتوانه محکم در حقوق بین‌الملل، آزادی‌های تثبیت‌شده دریای آزاد را مختل می‌کنند. با تعمیم این آرا به زیرساخت‌های زیردریایی، چنین احکامی نسبت به محدودیت‌های خودسرانه‌ای هشدار می‌دهد که دولت‌های ساحلی تحت لوای حفاظت از محیط زیست یا امنیت وضع می‌کنند و عملاً حق بین‌المللی برای نگهداری شبکه‌های جهانی مخابرات را محدود می‌سازند.

افزون بر این، نظریه‌های مشورتی دیوان بین‌المللی حقوق دریاها و آرای دیوان دائمی داوری (PCA) نشان‌دهنده معیار در حال تحول «رعایت احتیاط مقتضی» (due diligence) است که از دولت‌ها در زمینه حفاظت از محیط زیست دریایی و زیرساخت‌های مشترک انتظار می‌رود. نظریه مشورتی اتاق حل اختلاف بستر دریاها در دیوان بین‌المللی حقوق دریاها درباره مسئولیت‌ها و تعهدات دولت‌های حامی اشخاص و نهادهای فعال در منطقه، مقرر داشت که تکلیف به حفاظت از محیط زیست دریایی یک «تعهد به رفتار» است و مستلزم آن است که دولت‌ها تمامی ابزارهای مناسب را به کار گیرند، بیشترین تلاش ممکن را مبذول دارند و مقررات داخلی سخت‌گیرانه‌ای را وضع کنند. با بسط این قاعده، معیار مذکورِ رعایت احتیاط مقتضی، تعهدات امروزی دولت‌ها را در پیشگیری از آسیب‌های قابل پیش‌بینی به کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی شکل می‌دهد و تمرکز حقوقی را از اعمال واکنشی ضمانت اجراهای کیفری به سمت کاهش پیشگیرانه خطرات و نظارت مبتنی بر همکاری تغییر می‌دهد.

خلأهای حقوقی و ابهامات صلاحیتی در کجا همچنان پابرجاست؟

با وجود ساختار جامع کنوانسیون حقوق دریاها، خلأهای حقوقی قابل‌توجهی در قبال تهدیدات نوینی که زیرساخت‌های زیردریایی با آن مواجه‌اند، همچنان باقی است. مقررات حقوقی سنتی که در قرن بیستم تدوین شدند، خسارات تصادفی ناشی از تورهای ماهیگیری تجاری و لنگر کشتی‌های بازرگانی را پیش‌بینی می‌کردند که از طریق مسئولیت مدنی، قوانین کیفری داخلی و همکاری دولت پرچم قابل رسیدگی بود. اما چالش‌های امنیتی معاصر شامل تاکتیک‌های پیچیده «منطقه خاکستری»، جاسوسی سایبری با حمایت دولت‌ها، خرابکاری فیزیکی توسط پهپادهای زیرآبی و اخلال‌های عامدانه‌ای است که از تعاریف سنتی جرم دریایی فرار می‌کنند. از آنجا که این اقدامات خصمانه غالباً پایین‌تر از آستانه «حمله مسلحانه» موضوع ماده ۵۱ منشور سازمان ملل متحد رخ می‌دهند، توسل به دفاع مشروع دسته‌جمعی یا اعمال حقوق متخاصمان در زمان صلح از منظر حقوقی همچنان پرمخاطره و دشوار باقی مانده است.

ابهام عمیق دیگر در پراکندگی صلاحیت قضایی حاکم بر زیرساخت‌های بستر دریا، در میان ادعاهای دریایی همپوشان نهفته است. در دریاهای نیمه‌بسته، آب‌های مجمع‌الجزایری یا مناطقی که با اختلافات حل‌نشده بر سر حاکمیت جزایر و مرزهای دریایی روبه‌رو هستند، وضعیت حقوقی بستر دریا غالباً مورد مناقشه است. هنگامی که دو یا چند کشور ادعای همپوشانی بر فالت قاره یا مناطق انحصاری اقتصادی دارند، صدور مجوز برای احداث خطوط لوله یا کابل‌های فراملی از نظر سیاسی تنش‌زا می‌شود. کشورها ممکن است تلاش کنند حق وتوی خود را بر پروژه‌های زیرساختی عبوری از آب‌های مورد مناقشه اعمال کنند و ارزیابی‌های زیست‌محیطی یا بررسی‌های امنیتی را به ابزاری برای مسدود کردن ابتکارات اقتصادی رقیبان تبدیل کنند. این پویایی، روح همکاری مندرج در کنوانسیون حقوق دریاها (آنکلوس) را تضعیف کرده و پیوندهای ارتباطی حیاتی را در معرض فلج نظارتی قرار می‌دهد.

اعمال مسئولیت کیفری بر اساس مواد ۱۱۳ و ۱۱۴ کنوانسیون حقوق دریاها با موانع ساختاری مواجه است. هرچند کشورها موظف‌اند تخریب عمدی یا ناشی از بی‌احتیاطی کابل‌های زیردریایی را جرم‌انگاری کنند، اما ایجاد صلاحیت فراقلمرو، گردآوری شواهد جرم‌شناختی قابل استناد در دشت‌های اعماق اقیانوس و تأمین استرداد مظنونانی که تحت پرچم کشورهای خارجی فعالیت می‌کنند، همچنان موانع عملی عظیمی به شمار می‌روند. برخلاف دزدی دریایی که طبق حقوق بین‌الملل عرفی و ماده ۱۰۵ کنوانسیون حقوق دریاها مشمول صلاحیت جهانی است، آسیب عمدی به کابل‌های زیردریایی صلاحیت جهانی را فعال نمی‌کند. در نتیجه، اگر شناوری با پرچم یک کشور غیرعضو یا حوزه قضایی غیرهمکار، یک کابل راهبردی را قطع کند، امکان توسل قانونی کشور زیان‌دیده به شدت توسط مصونیت‌های سنتی ناوهای جنگی و شناورهای دولتی در دریای آزاد محدود می‌شود.

چارچوب‌های تطبیقی حکمرانی برای زیرساخت‌های زیردریایی

برای درک کامل سازوکارهای حفاظت از بستر دریا، باید بررسی کرد که نهادهای بین‌المللی مختلف و نظام‌های حقوق داخلی چگونه تلاش می‌کنند خلأهای کنوانسیون حقوق دریاها را پر کنند. جدول تطبیقی زیر، رژیم‌های حقوقی اصلی، سازوکارهای نهادی و چالش‌های اجرایی مرتبط با کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی را مشخص می‌کند.

این بررسی تطبیقی نشان می‌دهد که اگرچه انجمن‌های صنعتی مانند ICPC استانداردهای فنی و داده‌های مسیر یابی بسیار ارزشمندی را برای جلوگیری از کشیده شدن تصادفی لنگر ارائه می‌دهند، اما هیچ مأموریتی برای اجرای قانون ندارند. در مقابل، چارچوب‌های امنیتی منطقه‌ای، مانند آنهایی که در اتحادیه اروپا در حال شکل‌گیری هستند، می‌کوشند حسابرسی‌های اجباری تاب‌آوری و سازوکارهای تبادل اطلاعات تهدیدات را در میان کشورهای عضو اعمال کنند، با این حال گستره سرزمینی آنها به آب‌های ملی و حوزه‌های قضایی همکار محدود است. ناهماهنگی میان مالکیت تجاری خصوصی کابل‌ها و مسئولیت حاکمیتی دولت‌ها در قبال امنیت ملی، به شکاف دائمی در حکمرانی منجر شده است.

نتیجه‌گیری

امنیت و حفاظت از کابل‌ها و خطوط لوله زیردریایی، ضرورتی فوری برای حقوق بین‌الملل معاصر و حکمرانی دریایی به شمار می‌رود. هرچند کنوانسیون ملل متحد درباره حقوق دریاها مصوب ۱۹۸۲ از طریق تدوین مقررات مربوط به آزادی‌های دریای آزاد و حقوق فالت قاره دولت ساحلی، پایه‌ای بنیادین فراهم کرده است، سازوکارهای آن برای دورانی طراحی شده بود که خطرات دریایی جنبه تصادفی داشتند، نه خرابکاری‌های عمدی و در منطقه خاکستری در بستر دریا. رفع این آسیب‌پذیری‌ها مستلزم تحول هماهنگ در رویه دولت‌ها، اجرای دقیق کیفری داخلی بر اساس مواد ۱۱۲ تا ۱۱۵ و تقویت همکاری بین‌المللی فراتر از جزیره‌های سنتی صلاحیت قضایی است. همان‌طور که محاکم بین‌المللی به پالایش دکترین‌های مراقبت مقتضی و پاسداشت محیط زیست ادامه می‌دهند، جامعه جهانی نیز باید ابزارهای حقوقی خود را برای محافظت از مسیرهای خاموش تمدن نوین که در بستر اقیانوس‌ها آرمیده‌اند، تطبیق دهد.