海洋争端中的调解机制：《联合国海洋法公约》附件五的法理演进

《联合国海洋法公约》是国际法编纂进程中的里程碑式成就，为世界海洋确立了全面的法律秩序。在其结构稳定性的核心，是第十五部分所构建的多层次、高度精密的争端解决框架。现有学术研究多聚焦于第二节规定的强制且具有约束力的裁判途径，即国际海洋法法庭、国际法院以及依据附件七组建的仲裁庭；然而，在这一架构中还存在一项同等重要却在历史上长期未获充分利用的机制：附件五规定的强制调解。该机制处于外交手段与正式裁判的交汇点，为各国提供了结构化、受规则约束的争端解决框架，在维护主权自主的同时促成双边参与。

本文对海洋争端解决中的调解机制作出严谨的学术分析，评估国家主权与强制争端解决之间的结构性张力，并追溯第三次联合国海洋法会议上促成附件五诞生的历史性妥协。通过对公约文本的细致解读以及对具有里程碑意义的东帝汶诉澳大利亚案的考察，本文分析了自愿调解与强制调解的管辖权边界、程序复杂性及其系统性影响。文章最终提出，尽管调解报告不具约束力，但调解程序本身构成了推动谈判解决的强大催化剂，弥合了僵化的法律立场与务实的利益导向结果之间的鸿沟。

外交与司法的混合体：界定海洋调解

传统上，国际争端解决被概念化为外交方法（如谈判、调查和斡旋）与裁判方法（如仲裁和司法解决）之间的二元对立。然而，调解超越了这一二元分类。它是一种混合机制，既融合了司法机构的结构化调查、法律分析与正式程序，又兼具外交斡旋的灵活性、保密性以及不具约束力、以妥协为导向的结果特征。根据《联合国海洋法公约》附件五，调解委员会的职责在于澄清争端事项、收集相关信息，并努力促使当事方达成协议。其最终成果是一份载有解决建议的报告，当事方在法律上有义务善意考虑这些建议，但并无必须采纳的约束。

这种混合性在海洋事务中至关重要，因为相关争端往往涉及重叠的主权权利、复杂的历史主张以及利害攸关的经济资源。法院或仲裁庭必须严格适用现行法（lex lata）裁决案件，其结果往往是零和博弈；而调解委员会则拥有超越狭隘法律权利的裁量空间。它可以探索公平的解决方案、共同开发安排以及富有创意的资源共享模式。这种灵活性使当事方能够应对争端背后的地缘政治与经济动因，而僵化的法律裁判往往忽视甚至加剧这些因素。

主权国家在何种情况下必须接受海洋调解？

国际法的核心张力在于主权同意原则。根据《联合国海洋法公约》第十五部分第一节，调解属于自愿性质；争端各方可随时依据第284条协议将分歧提交调解。然而，该公约还在第三节确立了独特的强制调解机制，专门用以制衡第298条所允许的任择性排除。这一强制启动机制是各方高度妥协的产物：一些国家要求对所有海洋争端实行强制性、有约束力的裁判，而另一些国家则拒绝在海洋划界等高度敏感事项上放弃主权控制。

根据第298条第1款(a)项，一国可以声明，对于涉及海洋划界（第15条、第74条和第83条）、历史性海湾或所有权的争端，不接受第二节规定的任何一种或多种具有约束力的强制程序。但此项排除须受一项重要的强制性限制条件约束。如果此类争端发生在《公约》生效之后，且当事各方未能在合理期间内通过谈判达成协议，争端任何一方均可单方面将事项提交附件五第二节规定的强制调解。另一方在法律上有义务接受调解委员会的管辖，其不予答复或不参与程序的行为，不构成启动和进行调解的障碍。

然而，这一强制性框架内嵌有关键的管辖权限制。具体而言，第298条第1款(a)项(i)目将任何必然涉及同时审议有关大陆或岛屿陆地领土主权或其他权利的未决争端的争端，排除在强制调解之外。此项排除旨在防止各国通过海洋调解程序的“后门”使其陆地主权问题受到裁断。纯粹的海洋划界争端与涉及陆地主权的争端之间的界限，仍属法律上极具争议的领域，这要求委员会在任何单方启动的程序伊始，即审慎评估其属事管辖权（ratione materiae）。

《联合国海洋法公约》附件五下的强制调解如何运作？

附件五的程序框架旨在兼顾制度的稳定性与灵活性。强制调解由一缔约国向另一缔约国发出书面通知而启动，并须附具主张声明及其所依据的理由。根据附件五第2条，联合国秘书长负责保存一份调解员名单，各当事方可从中挑选委员会成员。委员会通常由五名成员组成：每一当事方各指派两名调解员（其中一人可为本国国民），再由该四人共同选定第五人担任主席。

若一方未能在规定时限内指派其调解员，联合国秘书长有权从调解员名单中作出指派。这一缺席指定机制至关重要；它可防止拒不合作的国家阻碍委员会的组建，此种保障机制与附件七仲裁中的缺席指定程序如出一辙。委员会一经成立，即可自行确定程序，包括书面诉状、口头听审及实地查访，并常借助位于海牙的常设仲裁法院（PCA）提供的行政与书记官处服务。

强制调解面临的首要程序障碍在于解决管辖权异议。依照“管辖权之管辖权”（kompetenz-kompetenz）这一基本法理，关于调解委员会是否依第298条及附件五享有管辖权的任何分歧，均由委员会自身裁定。在具有里程碑意义的“东帝汶诉澳大利亚案”（2016—2018年）中，这正是核心的程序交锋所在，澳大利亚曾强烈质疑委员会的管辖权。该案从程序启动到最终缔结条约的各个步骤，清晰展现了上述规则的实际适用：

• 通知（2016年4月）：东帝汶单方面启动附件五规定的强制调解程序，对帝汶海缺乏永久海洋边界以及现行双边条约的有效性提出质疑。
• 管辖权异议（2016年7月）：澳大利亚正式提出异议，主张2002年《帝汶海条约》和2006年《帝汶海特定海洋安排条约》（CMATS）排除了东帝汶提出边界争端的可能，并认为由于双方已约定其他和平解决机制，委员会不具备管辖权限。
• 权限决定（2016年9月）：调解委员会一致作出决定，确认其具有管辖权。委员会认定，《帝汶海特定海洋安排条约》中关于划界的暂停规定，不构成《联合国海洋法公约》第281条项下解决争端的替代性协议，且第298条规定的强制调解法定条件已完全满足。
• 会议与联合事实调查（2017年）：委员会进入实质性阶段，与双方举行了一系列保密的结构化会议，并利用独立技术专家对收益情景和海洋界线进行模拟测算。
• 条约签署（2018年3月）：随着《东帝汶民主共和国与澳大利亚关于划定帝汶海海洋边界的条约》的签署，该程序宣告结束，彻底解决了这场持续数十年的争端。

调解委员会报告的法律地位如何？

根据附件五第7条第2款，调解委员会的报告，包括其结论和建议，对当事方明确不具约束力。该条款规定：“委员会的报告，包括其结论或建议，对当事各方应无拘束力。”从字面上看，这一条款似乎表明调解报告不具备国际海洋法法庭所作判决或附件七仲裁庭所发裁决那样的正式规范效力。然而，仅从形式主义角度解读该条款，会忽视发布附件五报告所引发的一系列复杂的法律与政治后果。

尽管实质性建议不具约束力，但该程序仍对争端当事国施加了善意谈判这一重大法律义务。第298条第1款(a)项(二)目规定，在委员会提出报告后，各方“应以此报告为基础进行谈判，以达成协议”。这并非单纯的政治呼吁，而是一项基于条约的谈判义务（obligatio de negotiando）。虽然它并未要求各方必须达成特定结果（即缔约义务（pactum de contrahendo）），但要求各方围绕委员会的结论开展真诚、建设性的谈判。若一方断然单方面拒绝接受该报告，或拒绝以其建议为基础进行谈判，则可能被认定违反了《联合国海洋法公约》第300条规定的依国际法善意行事的义务。

此外，附件五所设委员会的报告具有极大的说服力与政治分量。一份由知名法学家和专家撰写、论证充分的报告能够厘清事实、确定适用的法律规则，并勾勒出公平合理的解决方案。它确立了客观的基准，进而影响公众舆论、国际组织和第三方国家。任何国家若完全无视此类报告，都将付出沉重的声誉代价，这使得不具约束力的建议在功能上极具说服力，难以在后续外交场合被忽视。

调解能否解决海洋划界争端？

东帝汶与澳大利亚之间帝汶海争端的成功解决证明，强制调解有能力化解高度复杂的海洋划界争端。数十年来，两国围绕被称为“帝汶缺口”的海域陷入僵局。澳大利亚历来主张按照其大陆边缘划定边界（自然延伸原则），而东帝汶则坚持依据《联合国海洋法公约》第74条和第83条所体现的当代国际法划定中间线边界。作为临时解决方案的一系列共同开发区，因间谍指控、缺乏善意的谈判以及权力不对称等问题而饱受诟病。

2016年东帝汶启动强制调解，从根本上改变了局势。严格意义上的司法机构只能依据三阶段公平原则方法划定单一边界线，而由彼得·塔克索-延森大使担任主席的调解委员会则采用了基于利益的整合性谈判框架。委员会认识到，这场争端不仅关乎地理问题，更关乎主权尊严、经济存续以及大日出气田这一巨型项目的开发。

为促成争端的解决，委员会采取了双轨并行的程序。在第一条轨道上，委员会协助双方依据中间线谈判划定永久海洋边界，满足了东帝汶的核心主权诉求。在第二条轨道上，委员会为大日出气田的联合开发构建了一套特别制度，确立了复杂的收益分成比例与治理框架，旨在兼顾澳大利亚对地区稳定的关切以及东帝汶对经济发展的需求。通过将上述议题作为一揽子方案统筹处理，委员会取得了数十年双边谈判与诉讼均未能实现的成果。由此达成的2018年条约划定了永久边界，取消了备受争议的联合开发区，并为和平、有序地解决海洋主权与资源争端开创了新的全球先例。

对比矩阵：海洋争端解决途径

为深入理解附件五调解程序在程序与结构上的独特之处，将其与《联合国海洋法公约》项下其他主要替代性争端解决途径进行对比分析颇具启发意义。下表从五个关键法律维度对这些机制作出了界定：

范式演进与强制调解的未来

东帝汶诉澳大利亚调解案的成功，促使国际法学界与政策制定者重新评估附件五在其他棘手海洋争端中的效用。长期以来，各国因担忧程序上的不确定性以及无约束力结果效力偏弱，对援引强制调解持犹豫态度。然而，帝汶海的实践表明，结构化的第三方协助环境能够缓解地缘政治紧张局势，平衡实力不对等国家之间的谈判地位，并为各国政府作出必要让步提供保全体面的机制。这一成功使人们重新关注将附件五适用于其他敏感海域的可能性，包括南海、东地中海和爱琴海。

例如，在南海，多个沿海国就海域和岛礁提出了相互重叠的主张，而中国已通过其2006年根据第298条作出的声明，将海洋划界排除于强制争端解决程序之外。尽管2016年的南海仲裁案（由菲律宾依据附件七单方面提起）澄清了该争端的诸多法律问题，但它同时也凸显出：当一个大国否认仲裁庭的合法性并拒绝参与时，强制约束性仲裁存在局限。在此类情形下，附件五规定的强制调解提供了一种对抗性较弱、以利益为导向的替代方案。由于调解的最终结果是不具约束力的建议，而非具有约束力的司法裁决，对于那些担忧国内民族主义反弹或主权声誉受损的国家而言，这一方式或许在政治上更易被接受。

然而，强制调解未来的实效仍受制于若干系统性挑战。首先，该机制的成功在很大程度上取决于所任命委员的专业素养、创造性与外交手腕。常设法院可以依托既有的司法判例体系，而调解委员会则必须量身定制一套契合争端各方具体政治与经济现实的专属程序。其次，存在策略性拖延的风险。理论上，缺乏善意的国家可以利用调解程序延缓争端的解决，表面上履行谈判程序，却并无达成妥协的真实意愿。在此类情况下，缺乏具有约束力且可强制执行的决定权，依然是附件五框架最主要的结构性弱点。

结论

《联合国海洋法公约》附件五规定的强制调解是一项精密的法律工具，它将国际法的严谨性与外交的务实性融为一体。数十年来，它一直处于沉寂状态，被国际海洋法法庭、国际法院以及附件七仲裁庭等更为显眼、更具约束力的裁判途径所掩盖。然而，帝汶海争端的解决表明，这一混合机制并非历史遗物，而是解决海洋冲突的重要工具。强制调解促使各国参与结构化、以利益为导向的谈判，同时尊重其主权敏感性，从而弥补了国际法律秩序中的一项关键空白。

随着地缘政治竞争、资源短缺以及气候变化引发的海岸地理变迁导致海洋争端持续加剧，对灵活、非零和的争端解决机制的需求只会不断增长。《联合国海洋法公约》附件五提供了一个现成的、具有法律依据的平台，能够将僵持不下的法律博弈转化为合作性的海洋治理机制。尽管它并非化解一切海洋冲突的万灵药，但其独特的结构确保了即使各国选择排除强制管辖法院的约束，也无法完全逃避在国际法框架下善意谈判的义务。