حاکمیت شیلات در منطقه انحصاری اقتصادی: چارچوب حقوقی و اختیارات دولت‌های ساحلی

مقدمه

چارچوب حقوقی حاکم بر صید شیلات دریایی در طول نیمه دوم قرن بیستم دستخوش دگرگونی بنیادینی شد. برای قرن‌ها، حکمرانی بر اقیانوس‌ها تحت دکترین سنتی آزادی دریاها عمل می‌کرد که دسترسی بدون محدودیت به منابع زنده دریایی را فراتر از نوار باریکی از آب‌های سرزمینی ساحلی مجاز می‌دانست. با پیشرفت تکنیک‌های برداشت صنعتی، بهره‌برداری بیش از حد، ذخایر طبیعی ماهیان را در سراسر جهان تهدید کرد و ناکارآمدی مدیریت قانونمند‌نشده اقیانوس‌ها را آشکار ساخت.

تصویب کنوانسیون ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها، معروف به UNCLOS، یک مصالحه حقوقی نوین را تدوین کرد: منطقه انحصاری اقتصادی. این منطقه حقوقی که بخش پنجم معاهده، به‌ویژه مواد ۵۵ تا ۷۵ را در بر می‌گیرد، به دولت‌های ساحلی صلاحیت کارکردی بر منابع زنده دریایی تا مسافت ۲۰۰ مایل دریایی از خطوط مبدأ آن‌ها اعطا می‌کند. درک رژیم حقوقی شیلات در این منطقه مستلزم بررسی تعادل ظریف میان حقوق حاکمه کشورهای ساحلی و حقوق یا تعهدات سایر کشورهای دریانورد است.

سیر تکاملی مفهوم منطقه انحصاری اقتصادی

پیش از UNCLOS، صلاحیت دولت‌های ساحلی به‌طور کلی محدود به دریای سرزمینی باریکی بود که اغلب پهنای آن به سه مایل دریایی می‌رسید. فراتر از آن مرز، آب‌های اقیانوس آزاد به عنوان دریای آزاد طبقه‌بندی می‌شدند که در آن هر کشوری می‌توانست آزادانه ناوگان صیادی خود را مستقر کند. اواسط قرن بیستم شاهد افزایش ادعاهای یکجانبه دولت‌های ساحلی برای گسترش صلاحیت فراساحلی خود با هدف حفاظت از زیست‌بوم‌های ساحلی ارزشمند و تأمین امنیت منابع غذایی محلی بود.

سومین کنفرانس سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها این ادعاهای ملی متعارض را در قالب یک رژیم حقوقی واحد تلفیق کرد. کنوانسیون حاصل، منطقه انحصاری اقتصادی را به عنوان یک مقوله حقوقی منحصر‌به‌فرد تعریف نمود. برخلاف دریای سرزمینی که در آن دولت ساحلی از حاکمیت کامل برخوردار است، منطقه اقتصادی حقوق حاکمه مشخص و محدودی را برای بهره‌برداری از منابع در کنار تعهدات مدیریتی جهت حفاظت از محیط زیست دریایی و حفظ منابع ارائه می‌دهد.

دولت‌های ساحلی چه حقوقی بر شیلات منطقه انحصاری اقتصادی دارند؟

بر اساس ماده ۵۶ کنوانسیون UNCLOS، دولت ساحلی دارای حقوق حاکمه به منظور اکتشاف، بهره‌برداری، حفاظت و مدیریت منابع طبیعی، اعم از زنده یا غیرزنده، در آب‌های فوقانی بستر دریا و بستر دریا و زیربستر آن است. این حقوق حاکمه بر منابع زنده، بیشتر کارکردی هستند تا نشان‌دهنده حاکمیت سرزمینی مطلق. کشورهای ساحلی مالک فضای دریایی به همان شیوه قلمرو خشکی ملی خود نیستند، اما صلاحیت حقوقی اولیه خود را بر فعالیت‌های اقتصادی انجام‌شده در این آب‌ها حفظ می‌کنند.

ماده ۶۱ با موظف کردن دولت‌های ساحلی به حصول اطمینان از اینکه منابع زنده درون منطقه در معرض خطر بهره‌برداری بی‌رویه قرار نمی‌گیرند، این نقش صلاحیتی را تقویت می‌کند. برای انجام این مسئولیت، دولت ساحلی مجاز است میزان صید مجاز را تعیین کند، استانداردهای حفاظت را تدوین نماید و تمام فعالیت‌های صیادی را در منطقه تعیین‌شده خود مقررات‌گذاری کند. شناورهای خارجی نمی‌توانند بدون مجوز صریح یا رعایت مقررات تعیین‌شده توسط مرجع ساحلی، به‌طور قانونی در منطقه انحصاری فعالیت کنند.

میزان کل صید مجاز در منطقه انحصاری اقتصادی چگونه تعیین می‌شود؟

تعیین میزان کل صید مجاز، که به‌اختصار TAC نامیده می‌شود، به عنوان ابزار علمی اصلی برای مدیریت منابع زنده در این منطقه عمل می‌کند. طبق بند ۲ ماده ۶۱ کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS)، دولت‌های ساحلی باید از طریق تدابیر مناسب حفاظتی و مدیریتی اطمینان حاصل کنند که حفظ منابع زنده در منطقه انحصاری در معرض خطر بهره‌برداری بی‌رویه قرار نمی‌گیرد. این وظیفه، مراجع ساحلی را ملزم می‌سازد تا بهترین شواهد علمی در دسترس خود را مد نظر قرار دهند.

ماده ۶۱ تصریح می‌کند که تدابیر حفاظتی باید با هدف حفظ یا بازسازی جمعیت گونه‌های صیدشده در سطوحی باشد که بتواند حداکثر محصول پایدار (به‌اختصار MSY) را بر اساس عوامل مرتبط محیط‌زیستی و اقتصادی تولید کند. این محاسبات عناصر خاصی را مد نظر قرار می‌دهد، از جمله:

• نیازهای اقتصادی جوامع صیادی ساحلی و الزامات خاص کشورهای در حال توسعه.
• الگوهای صیادی، وابستگی متقابل ذخایر ماهی و استانداردهای حداقل بین‌المللی که عموماً توصیه شده‌اند.
• تأثیر زیست‌شناختی بر گونه‌های وابسته یا مرتبط جهت جلوگیری از فروپاشی زیست‌بوم.

آیا شناورهای خارجی می‌توانند در منطقه انحصاری اقتصادی کشور دیگری ماهیگیری کنند؟

دسترسی خارجی‌ها به شیلات درون منطقه انحصاری تابع ماده ۶۲ کنوانسیون حقوق دریاها است که اصل بهره‌برداری بهینه را پایه‌گذاری می‌کند. دولت ساحلی موظف است ظرفیت خود را برای صید میزان کل صید مجاز تعیین کند. هنگامی که دولت ساحلی فاقد ظرفیت برداشت برای صید تمام میزان مجاز باشد، طبق بند ۲ ماده ۶۲ موظف است از طریق موافقت‌نامه‌ها یا ترتیبات دیگر، به سایر دولت‌ها اجازه دسترسی به مازاد میزان صید مجاز را بدهد.

این دسترسی خودکار یا بدون محدودیت نیست. دولت‌های ساحلی هنگام اعطای دسترسی به خارجی‌ها، اختیارات مقررات‌گذاری گسترده‌ای را برای خود حفظ می‌کنند. ناوگان‌های دارای تابعیت خارجی که تحت موافقت‌نامه‌های دسترسی فعالیت می‌کنند باید از قوانین و مقررات ملی پیروی کنند که ممکن است شامل موارد زیر باشد:

• صدور مجوز و پرداخت عوارض، غرامت یا انتقال تجهیزات.
• تعیین سهمیه‌های خاص برای گونه‌ها، انواع شناورها، ادوات صید مجاز و ممنوعیت‌های فصلی.
• الزامی کردن حضور ناظران شیلات در شناور و گزارش‌دهی لحظه‌ای از موقعیت شناور.
• الزام به تخلیه صید در بنادر تعیین‌شده کشور ساحلی یا انجام سرمایه‌گذاری‌های مشترک.

ذخایر ماهی فرامرز و شدیداً مهاجر چیستند؟

حیات دریایی به مرزهای سیاسی پایبند نیست. برخی گونه‌ها در طول چندین منطقه ملی یا بین یک منطقه انحصاری و دریاهای آزاد مجاور مهاجرت می‌کنند. کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها (آنکلوس) این گونه‌ها را تحت چارچوب‌های حقوقی مشخصی مورد توجه قرار می‌دهد تا از خلأهای قانونی و نابودی زیست‌محیطی جلوگیری کند.

ذخایر فرامرز، جمعیت‌هایی از ماهی‌ها هستند که هم در مناطق انحصاری اقتصادی دو یا چند دولت ساحلی و هم در یک منطقه انحصاری و منطقه مجاور آن در دریاهای آزاد یافت می‌شوند. ماده ۶۳ دولت‌های ساحلی و کشورهای صیادی در دریاهای آزاد را ملزم می‌سازد تا به صورت مستقیم یا از طریق سازمان‌های منطقه‌ای مربوطه هماهنگ شوند تا در مورد اقدامات حفاظتی و مدیریتی لازم توافق نمایند.

گونه‌های شدیداً مهاجر، مانند تن‌ماهیان، کوسه‌های اقیانوسی و نیزه‌ماهیان، مسافت‌های پهناوری از اقیانوس را طی می‌کنند. ماده ۶۴ مقرر می‌دارد که دولت‌های ساحلی و سایر کشورهایی که اتباع آن‌ها به صید این گونه‌ها می‌پردازند، باید به صورت مستقیم یا از طریق سازمان‌های بین‌المللی همکاری کنند تا از حفاظت و بهره‌برداری بهینه در سراسر منطقه اطمینان حاصل شود.

برای عملیاتی کردن این وظایف عمومی، کشورها موافقت‌نامه ۱۹۹۵ سازمان ملل متحد درباره ذخایر ماهی (به اختصار UNFSA) را به تصویب رساندند. این موافقت‌نامه نقش سازمان‌های منطقه‌ای مدیریت شیلات (به اختصار RFMOها) را تقویت کرد و سهمیه‌های علمی الزام‌آور، اصول احتیاطی و مدیریت مبتنی بر زیست‌بوم را در سراسر دریاهای آزاد و مناطق مجاور برقرار نمود.

رژیم‌های ویژه برای گونه‌های خاص دریایی

کنوانسیون حقوق دریاها مقررات حقوقی مجزایی را برای رده‌های زیستی خاصی از منابع زنده دریایی فراتر از ذخایر فرامرزی استاندارد وضع می‌کند:

دولت‌ها چگونه قوانین شیلات را در منطقه انحصاری اقتصادی اعمال می‌کنند؟

اعطای حقوق حاکمیتی بر منابع طبیعی بدون قدرت اجرای مقررات بی‌اثر است. ماده ۷۳ کنوانسیون حقوق دریاها سازوکارهای اجرایی جامعی را در اختیار دولت‌های ساحلی قرار می‌دهد تا از رعایت قوانین ملی تصویب‌شده منطبق با معاهده اطمینان حاصل کنند.

یک دولت ساحلی در اعمال حقوق حاکمیتی خود می‌تواند تدابیر لازمی از جمله سوار شدن به کشتی، بازرسی، توقیف و پیگرد قضایی را علیه شناورهای متخلف اتخاذ کند. با این حال، ماده ۷۳ با پیش‌بینی سازوکارهای حمایتی با هدف محافظت از کشتیرانی بین‌المللی و خدمه خارجی، اختیارات اجرایی را تعدیل می‌کند:

• شناورهای توقیف‌شده و خدمه آن‌ها باید بی‌درنگ پس از تودیع وثیقه یا سایر تضمین‌های معقول آزاد شوند.
• مجازات‌های مقرر از سوی دولت ساحلی برای نقض مقررات شیلات در منطقه انحصاری، در صورت عدم وجود توافقاتی خلاف آن میان کشورهای ذی‌ربط، نباید شامل حبس یا هرگونه مجازات بدنی باشد.
• در صورت توقیف یا بازداشت شناورهای خارجی، دولت ساحلی موظف است فوراً دولت صاحب پرچم را از طریق مجاری دیپلماتیک مناسب مطلع سازد.

حقوق کشورهای محصور در خشکی و کشورهای دارای موقعیت نامساعد جغرافیایی

تعیین مناطق انحصاری اقتصادی ۲۰۰ مایل دریایی عملاً بخش‌های وسیعی از دریای آزاد پیشین را در بر گرفت و کشورهایی را که فاقد دسترسی مستقیم به اقیانوس بوده یا از خطوط ساحلی محدودی برخوردارند تحت تأثیر قرار داد. مواد ۶۹ و ۷۰ کنوانسیون سازمان ملل متحد درباره حقوق دریاها صراحتاً به حقوق منصفانه کشورهای محصور در خشکی و کشورهای دارای موقعیت نامساعد جغرافیایی می‌پردازد.

این مقررات به چنین کشورهایی حق می‌دهد تا بر پایه‌ای منصفانه در بهره‌برداری از بخش مناسبی از مازاد منابع زنده مناطق انحصاری دولت‌های ساحلی واقع در همان زیرمنطقه یا منطقه مشارکت کنند. شرایط دقیق، جزئیات و سهمیه‌بندی‌ها از طریق موافقت‌نامه‌های دوجانبه، زیرمنطقه‌ای یا منطقه‌ای و با در نظر گرفتن نیازهای توسعه اقتصادی کلیه کشورهای ذی‌نفع تعیین می‌شود.

سازوکار حل‌وفصل اختلافات در حاکمیت بر شیلات در منطقه انحصاری اقتصادی

حل‌وفصل اجباری اختلافات بر اساس بخش پانزدهم کنوانسیون حقوق دریاها به‌طور گسترده در خصوص تفسیر مسائل دریایی اعمال می‌شود، اما مدیریت شیلات در محدوده منطقه اقتصادی مشمول استثنائات حقوقی چشمگیری است. به موجب بند ۳ ماده ۲۹۷، دولت ساحلی ملزم نیست اختلافات مربوط به حقوق حاکمیتی خود بر منابع زنده، از جمله تصمیمات اختیاری در مورد کل صید مجاز یا اعطای دسترسی به بیگانگان را به داوری قضایی الزام‌آور ارجاع دهد.

در عوض، هرگاه اختلافی پیرامون ادعاهایی مبنی بر قصور آشکار دولت ساحلی در انجام تکالیف حفاظتی خود، خودداری خودسرانه از تخصیص مازاد، یا امتناع خودسرانه از تعیین کل صید مجاز رخ دهد، موضوع به سازش اجباری ارجاع می‌شود. کمیسیون سازش توصیه‌هایی صادر می‌کند که اگرچه اثرگذارند، اما برای دولت ساحلی الزام‌آور نیستند؛ امری که اختیارات حاکمیتی دولت ساحلی را در مدیریت منابع حفظ می‌کند.

نتیجه‌گیری

رژیم حقوقی حاکم بر شیلات در منطقه انحصاری اقتصادی، بازتاب‌دهنده توازنی است که با دقت و از طریق مذاکره میان حاکمیت دولت‌های ساحلی، توسعه اقتصادی و حفاظت پایدار از منابع برقرار شده است. کنوانسیون سازمان ملل متحد در مورد حقوق دریاها با اعطای اختیارات اولیه به دولت‌های ساحلی بر منابعی که تا فاصله ۲۰۰ مایل دریایی از ساحل امتداد دارند، دوران بهره‌برداری بدون ضابطه از اقیانوس‌ها را با مدیریتی ساختاریافته و مبتنی بر علم جایگزین کرد.

با ادامه روند رو به رشد تقاضای جهانی برای غذاهای دریایی و تغییر پراکندگی زیست‌شناختی دریاها بر اثر تغییرات اقلیمی، اجرای مؤثر مقررات منطقه انحصاری اقتصادی که با همکاری بین‌المللی از طریق سازمان‌های منطقه‌ای و اسناد حقوقی الزام‌آور حمایت می‌شود، برای حفظ سلامت اقیانوس‌ها و تنوع زیستی دریایی برای نسل‌های آینده همچنان اجتناب‌ناپذیر است.